Entwurf der Rückforderungsmitteilung – viel Schönes dabei?

geschrieben von Gabriele Quardt

Stellt die Kommission die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt fest, erlässt sie einen Negativbeschluss. Die Behörden des betreffenden Mitgliedstaates sind verpflichtet, diese rechtswidrige Beihilfe zuzüglich Zinsen von dem oder den Begünstigten nach Art. 16 VO 2015/1589 zurückzufordern.

Weitere Details zum Ablauf des Rückforderungsverfahrens und eine Zusammenfassung der Beschlusspraxis der Kommission sowie der Rechtsprechung der Unionsgerichte enthielt bislang die im Jahr 2007 in Kraft getretene Rückforderungsbekanntmachung 2007/C/272/05. Am 4. Februar 2019 hat die Kommission nun einen aktualisierten Entwurf einer Bekanntmachung über die Rückforderung rechtswidriger und mit dem Binnenmarkt unvereinbarer staatlicher Beihilfen veröffentlicht und Interessierte aufgefordert, bis zum 29. April 2019 zu diesem Entwurf Stellung zu nehmen.

Rückforderung von rechtswidrigen Beihilfen – etwas Historie

Im Jahr 1999 trat mit der VO 659/99 die erste beihilferechtliche Verfahrensordnung in Kraft. Diese regelte in Art. 14 VO 659/99 in gleicher Weise wie heute Art. 16 VO 2015/1589 die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen. Bis zu diesem Zeitpunkt diente Art. 93 Abs. 2 S. 1 EU (heute Art. 108 Abs. 2 S. 1 AEUV) als Rechtsgrundlage für die Rückforderung. Dem Wortlaut nach hatte die Kommission nur die Befugnis, eine bestehende Beihilfe innerhalb einer bestimmten Frist aufzuheben oder umzugestalten, soweit diese nicht mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar war. Eine darüberhinausgehende Befugnis zur Rückforderung ergibt sich unmittelbar aus dem Vertrag nicht. Aus dem Gedanken des „effe uttile“ leitete der Gerichtshof jedoch in ständiger Rechtsprechung die zwingende Notwendigkeit ab, eine mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfe zurückzufordern. Die Rückforderung rechtswidriger Beihilfen gilt bis heute daher als logische Restitutionsfolge, mit dem Ziel, die durch die rechtswidrige Gewährung einer Beihilfe entstandene Wettbewerbsbeeinträchtigung zu beseitigen.

Rückforderung von rechtswidrigen Beihilfen – worum geht es eigentlich?

Das in Art. 108 Abs. 3 AEUV geregelte sogenannte „Durchführungsverbot“ besagt, dass Beihilfen ohne einen Beschluss der Kommission über die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt nicht durchgeführt werden dürfen. Nicht betroffen sind davon Beihilfen, die auf Grundlage eines Freistellungstatbestands (AGVO, De-minimis, DawI-Freistellungsbeschluss) von der Notifizierungspflicht ausgenommen sind. Allein aufgrund des Verstoßes gegen das Durchführungsverbot kann die Kommission jedoch nur eine vorläufige Aussetzung anordnen oder die Beihilfen nach Art. 13 VO vorläufig zurückfordern. Erst wenn sie nach materieller Prüfung die Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Binnenmarkt ablehnt, ordnet sie eine endgültige Rückforderung an.

Die Rückforderung einer Beihilfe beinhaltet keine Sanktionsmaßnahmen gegen den Beihilfenempfänger. Ihr (theoretisches) Ziel ist es vielmehr, die vor der Gewährung bestehende Lage wiederherzustellen und dem Beihilfeempfänger den Vorteil, den er gegenüber seinen Wettbewerbern genossen hat, wieder zu entziehen. Der Ausgleich umfasst stets auch die Zahlung von Rückforderungszinsen.

Die Behörden eines Mitgliedstaates und auch dessen Gerichte sind grundsätzlich an den Kommissionsbeschluss gebunden und müssen alle erforderlichen Maßnahmen für die Umsetzung der Rückforderung ergreifen. Nationale Gerichte sind im Übrigen auch gehalten, im Fall einer unter Verstoß gegen das Durchführungsverbots gewährten rechtswidrigen Beihilfe z.B. im Zusammenhang mit einer Wettbewerbsbeschwerde bereits vor Erlass eines Kommissionsbeschlusses, „alle Konsequenzen aus der Rechtswidrigkeit der Beihilfe“ zu ziehen. Das bedeutet, dass auch nationale Gerichte eine Beihilfe zurückfordern oder deren Durchführung stoppen müssen. Die Vereinbarkeit einer Beihilfe kann jedoch nur die Kommission feststellen. Sie hat in Beihilfefragen das Entscheidungsmonopol.

Die Verpflichtung eines Mitgliedstaates, eine Beihilfe auf Grundlage eines Kommissionsbeschlusses zurückzufordern, stößt nach Art. 16 Abs. 1 VO 2015/1589 dabei nur an Grenzen, sofern diese gegen allgemeine Grundsätze des Unionsrechts verstoßen würde. Zu diesen Grundsätzen gehören Rechtssicherheit, Vertrauensschutz und die Rechtskraft von Gerichtsentscheidungen. Gemein haben diese, dass es kaum Anwendungsfälle gibt, in denen sie tatsächlich die Rückforderung verhindern konnten. Die Entscheidungspraxis der Unionsgerichte zeigt deutlich, dass der Vorrang und die Effektivität des Unionsrechts ihre Anwendung nahezu ausschließen und dem Unionsrecht entgegenstehende nationale Vorschriften nicht anwendbar sind oder im Lichte des Unionsrechts ausgelegt werden müssen.

Daneben kann ein Mitgliedstaat das Vorliegen außergewöhnlicher Umstände vortragen, die eine Rückforderung absolut unmöglich machen. Die Unionsgerichte haben diesbezüglich jedoch festgestellt, dass administrative, praktische, rechtliche, technische, soziale oder politische Schwierigkeiten bei der Umsetzung einer Rückforderung keine absolute Unmöglichkeit darstellen. In Einzelfällen haben Kommission und Spruchpraxis der Gerichte die absolute Unmöglichkeit jedoch anerkannt und festgestellt, dass der Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit nach Art. 4 Abs. 3 EUV die Kommission auch verpflichtet, den Vortrag der absoluten Unmöglichkeit der Rückforderung schon bei Erlass des Kommissionsbeschlusses zu berücksichtigen.

Kann der Beihilfeempfänger eine Beihilfe nicht zurückzahlen, stellen sowohl die Zahlungsunfähigkeit als auch die Eröffnung eines Insolvenzverfahrens nach der Rechtsprechung keine Grenze für die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe dar. Im Rahmen des Insolvenzverfahrens ist es Aufgabe des Beihilfegebers sich als Gläubiger um die bestmögliche Durchsetzung seiner Forderung und die Beendigung der Wettbewerbsbeeinträchtigung zu verfolgen.

Bestandsschutz genießen jedoch stets sogenannte bestehende Beihilfen (Art. 1 Abs. 1 VO 2015/1589). Dazu gehören insbesondere Beihilfen, für die die zehnjährige Rückforderungsfrist nach Art. 17 VO 2015/1589 abgelaufen ist, diese kann die Kommission nicht mehr zurückfordern.

Entwurf der Rückforderungsbekanntmachung

Zu begrüßen ist, dass der Entwurf der Rückforderungsbekanntmachung sowohl die Beschlusspraxis der Kommission als auch die Rechtsprechung der Unionsgerichte aus den vergangenen Jahren aufgreift und damit die Rückforderungsmitteilung aktualisiert. Dennoch gibt es einige Punkte, bei denen eine differenzierte Betrachtung durch die Kommission hilfreich wäre. Einige dieser Punkte werden nachfolgend – in der Reihenfolge der Nummerierung im vorliegenden Entwurf – dargestellt:

Ziff. 2.4.3. Absolute Unmöglichkeit

Wie auch bereits in der Bekanntmachung aus dem Jahr 2007 führt die Kommission in dem aktuellen Entwurf aus, dass den Mitgliedstaat regelmäßig die Pflicht trifft, die absolute Unmöglichkeit nachzuweisen und ergänzt diese Aussage mit den Punkten, in denen die Rechtsprechung bislang die Unmöglichkeit verneint hat. In Rn. 58 führt sie als einzigen Anwendungsfall der Unmöglichkeit aus, dass die Beihilfe nur dann nicht wiedererlangt werden könne, wenn der Beihilfenempfänger nicht mehr bestehe und es keinen rechtlichen und wirtschaftlichen Nachfolger gäbe.

An dieser Stelle wäre jedoch ein Hinweis auf konkrete Rechtsprechung oder Entscheidungspraxis der Kommission hilfreich, in denen die absolute Unmöglichkeit konkret anerkannt wurde, um in diesem Bereich mehr Rechtssicherheit und Transparenz zu schaffen.

So waren in der Rs. C-214/08, Frankreich/Kommission beihilferelevante Steuerdaten aus den Jahren 1991 bis 1993 nicht mehr verfügbar. Die Beihilfebegünstigten konnten daher nicht namenhaft gemacht werden. In diesem Fall sei die Durchführung der Rückforderung für den Mitgliedstaat absolut unmöglich, da die Identifizierung der begünstigten Beihilfeempfänger nicht mehr möglich war. Gleiches gilt wenn mangels Masse die Eröffnung des Insolvenzverfahren abgelehnt wurde (so Kommission in dem Verfahren staatliche Beihilfe C 66/2001). Auch ein diesbezüglicher Hinweis wäre in der Bekanntmachung hilfreich.

Ziff. 2.4.1.2. Grundsatz des Vertrauensschutzes

Gleiches gilt im Übrigen auch für den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Auch hier beschränkt sich die Kommission leider nur auf die Darstellung der Fälle, in denen der Vertrauensschutz abgelehnt wurde. Auch hier wäre ein Hinweis auf Beispiele, in denen Vertrauensschutz einer Beihilferückforderung entgegenstand hilfreich.

Ziff. 2.4.1.3. Grundsatz der Rechtskraft

Undifferenziert sind insbesondere die Ausführungen zur Rechtskraft nationaler Gerichtsentscheidungen. Die Aussage in Rn. 41 „Der Grundsatz der Rechtskraft kann daher der Rückforderung staatlicher Beihilfen nicht entgegenstehen“ und das als Zitat aufgeführte Urteil sind aus dem Zusammenhang gerissen und haben kein absolute Allgemeingültigkeit. Nach der Spruchpraxis der Unionsgerichte hat dieser Grundsatz durchaus ein erhebliches Gewicht, das gegenüber dem Rückforderungsanspruch der Kommission in ein angemessenes Verhältnis gebracht werden muss.

Nach der in dem Entwurf zitierten Rechtsprechung ist darauf hinzuweisen, dass der Grundsatz der unionsrechtskonformen Auslegung von den nationalen Gerichten verlangt, unter Berücksichtigung des gesamten innerstaatlichen Rechts und unter Anwendung der dort anerkannten Auslegungsmethoden alles zu tun, was in ihrer Zuständigkeit liegt, um die volle Wirksamkeit des Unionsrechts zu gewährleisten und zu einem Ergebnis zu gelangen, das mit dem vom Unionsrecht verfolgten Ziel im Einklang steht.

Sollte eine solche Maßnahme oder eine solche Auslegung jedoch nicht in Betracht kommen, ist auf die Bedeutung hinzuweisen, die die Rechtskraft sowohl in der Unionsrechtsordnung als auch in den nationalen Rechtsordnungen hat. Zur Gewährleistung sowohl des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen als auch einer geordneten Rechtspflege sollen nämlich nach Ausschöpfung des Rechtswegs oder nach Ablauf der Rechtsmittelfristen unanfechtbar gewordene Gerichtsentscheidungen nicht mehr in Frage gestellt werden können.

Daher gebietet das Unionsrecht es einem nationalen Gericht nicht in jedem Fall, von der Anwendung innerstaatlicher Verfahrensvorschriften, aufgrund deren eine Entscheidung Rechtskraft erlangt, abzusehen, selbst wenn dadurch ein durch die fragliche Entscheidung eingetretener Verstoß gegen das Unionsrecht beseitigt werden könnte.

Ziff. 4 Umsetzung der Rückforderungsbeschlüsse

Entwurf der Rückforderungsbekanntmachung verzichtet zu Recht auf die Vorgabe eines konkreten Rückforderungsmechanismus. Dennoch wird eine Präferenz zu Gunsten eines beschleunigten, spezialisierten Verwaltungsverfahren geäußert. Hier ist jedoch anzumerken, dass es allein in der Verantwortung der nationalen Rechtsordnungen verbleibt, auf welchem Weg und in welchem Verfahren Ansprüche des Staates gegen Unternehmer und Bürger durchgesetzt werden.

Ziff. 4.1. Antrag auf Verlängerung der Frist zur Umsetzung von Beschlüssen

In der Randnummer 42 der Bekanntmachung aus dem Jahr 2007 hat die Kommission zwischen zwei Fristen differenziert: Innerhalb von zwei Monaten hatte der Mitgliedstaat die Kommission über die beabsichtigten und ergriffenen Maßnahmen zur Rückforderung zu informieren. Innerhalb von insgesamt vier Monaten nach Erlass der Entscheidung musste die Rückforderung bislang durchgeführt worden sein. Die Kommission räumte dabei den Mitgliedstaaten die Möglichkeit ein, einen begründeten Antrag auf Verlängerung der Umsetzungsfrist zu stellen. In dem aktuellen Entwurf zur Bekanntmachung greift die Kommission diese beiden Fristen zwar auf, ohne diese jedoch zeitlich zu konkretisieren. Es findet sich lediglich der Hinweis, dass den Mitgliedstaaten empfohlen wird, innerhalb des ersten Monats nach Zustellung des Beschlusses eine Erstbesprechung mit der Kommission über die Umsetzung zu führen. Im Zusammenhang mit dem Vertragsverletzungsverfahren unter Ziff. 6.1. wird in dem Entwurf ausgeführt, dass die Kommission von dem Mitgliedstaat über die Maßnahmen unterrichtet werden muss, die ergriffen wurden oder zu ergreifen sind, um den Beschluss innerhalb von zwei Monaten nach seiner Zustellung umzusetzen. Daher stellt sich die Frage, was das für die Informations- und Umsetzungsfrist bedeutet. Eine Klarstellung dieses Punkts wäre für die Praxis hilfreich.

Unabhängig von der Frage der Länge der Rückforderungsfrist enthält der Entwurf den Hinweis, dass eine Fristverlängerung nur noch auf Grundlage eines Kommissionsbeschlusses möglich ist und dieser allerdings nicht rückwirkend erlassen werden kann. Fristverlängerung ist dabei „nur unter außergewöhnlichen Umständen“ möglich. Den Mitgliedstaat trifft die Nachweispflicht, dass keine andere fristgerechte Umsetzung wirksam wäre.

Die in der Bekanntmachung 2007 enthaltende Umsetzungsfrist von vier Monaten war bislang das grundsätzliche Ziel, die Handhabe durch die Kommission im Einzelfall jedoch glücklicherweise eher pragmatisch. Der Umgang mit einer jetzt vorgesehenen starren Umsetzungsfrist dürfte in einer Vielzahl von Fällen kaum praktikabel sein.

Dies bereits deshalb, da auch Nichtigkeitsklagen gem. Art 263 AEUV gegen Negativbeschlüsse keine aufschiebende Wirkung haben. Aufschiebung kann allenfalls ein Antrag auf Aussetzung der Durchführung der Rückforderung gewähren. Aufgrund der hohen Anforderung war ein solcher Antrag in der Vergangenheit nur in wenigen Fällen erfolgreich und bietet daher keine wirkliche Alternative. Die Rückforderung hat damit regelmäßig nach Zustellung des Beschlusses an den Mitgliedstaat unverzüglich und fristgemäß zu erfolgen.

In einer Reihe von Fällen, wie z.B. bei der Identifizierung der Rückforderungsschuldner einer umfangreichen Steuerregelung oder bei der Bestimmung der konkreten Beihilfesumme durch den Mitgliedstaat zeigt die Praxis, dass die Umsetzung sehr zeitintensiv ist. Hilfreich wäre, wenn die Kommission dies bereits bei der Festlegung der Frist berücksichtigen und sich selbst dabei eine größere Flexibilität einräumen würde.

Ziff. 4.3.2 Wirtschaftliche Kontinuität

Zur Beseitigung der Wettbewerbsverfälschung ist die Beihilfe grundsätzlich vom Beihilfebegünstigen zurückzufordern. In der Regel ist dieser auch identisch mit dem Empfänger einer Beihilfe. Es kann jedoch nicht ausgeschlossen werden, dass der Beihilfevorteil auch einem Dritten z.B. einer Gruppe als wirtschaftlicher Einheit oder einem anderen Unternehmen als Erwerber des Beihilfenempfängers zu Gute gekommen ist. Dann sind die rechtswidrigen Beihilfen unter Umständen von diesem zurückzufordern.

Insbesondere die Übertragung der Unternehmenstätigkeit bzw. Vermögensbestandteile auf einen Dritten hat in den 1990er Jahren die Gerichte vielfach unter den Stichworten der „Durchgriffshaftung“ und „Umgehung der Rückforderung“ beschäftigt ohne diese zunächst wirklich zu konkretisieren. In den vergangenen Jahren hat die Kommission in diesem Zusammenhang den Begriff der „wirtschaftlichen Kontinuität“ entwickelt, den die Rechtsprechung bestätigt hat und der jetzt auch seinen Weg in den Entwurf der Bekanntmachung gefunden hat.

Für die Frage der Weiterleitung der Begünstigten ist jedoch zunächst zwischen der Art der Transaktion zu unterscheiden. Bei einem Verkauf der Gesellschaftsanteile („Share deal“) behält das Unternehmen seine Rechtspersönlichkeit und wird in der Regel auch weiterhin Nutznießer der Beihilfe sein. Die Beihilfe muss daher von diesem Unternehmen zurückgefordert werden.

Werden die Vermögensbestandteile auf ein anderes Unternehmen übertragen, ist zu prüfen, ob aufgrund der wirtschaftlichen Kontinuität der Beihilfevorteil beim Erwerber fortwirkt und damit auch dieser für die Beihilferückforderung in Anspruch genommen werden kann. Das Vorliegen der wirtschaftlichen Kontinuität ist dabei anhand von nicht kumulativen Kriterien zu bestimmen. Dazu gehören insbesondere Umfang der Übertragung (Aktiva, Passiva, Belegschaft, Geschäftsführung), Übertragungspreis, Identität der Gesellschafter, Zeitpunkt der Übertragung, Folgerichtigkeit der Transaktion (dazu u.a. Rs. T-123/09 Ryanair/Kommission).

Auch wenn diese Kriterien auf den ersten Blick gleichwertig erscheinen, kommt es in der Praxis tatsächlich auf die Übertragung zum Marktpreis an, da nur dadurch der Beihilfevorteil tatsächlich abgelöst werden kann. Im Hinblick auf den Übergang der Belegschaft ist festzustellen, dass diese nach § 613 a BGB der Betriebstätigkeit folgt. Das gilt im deutschen Recht auch im Rahmen von Insolvenzverfahren. Dabei handelt es sich um die Umsetzung von Unionsrecht zum Schutze der Arbeitnehmer. Daher wäre es hilfreich, wenn die Kommission diesen Punkt im Zusammenhang mit der Rückforderung als Indiz für die wirtschaftliche Kontinuität ausklammern würde.

Ziff. 4.4. Quantifizierung des Rückforderungsbetrags

Die Aufnahme der rückwirkenden Anwendung der de-minimis-Regel auf die Beihilferückforderung ist von der Kommission bisher schon gelebt und nun auch in den Entwurf der Bekanntmachung aufgenommen worden (Rn. 100). Der Spruchpraxis der Unionsgerichte folgend, kann aber der de-minimis-Betrag nicht einfach von der Beihilferückforderung abgezogen werden. Der Mitgliedstaat muss vielmehr belegen, dass für jeden Begünstigten die Obergrenze von 200.000 € in keinem der Dreijahreszeiträume überschritten wird. Daher können auch bei der Rückabwicklung von Beihilferegelung seitens der Kommission für die Anwendung von de-minimis keine Durchschnittswerte akzeptiert werden.

Ziff. 4.4.1. und 4.3.3. Steuerliche Maßnahmen

Die Kommission hatte in den vergangenen Jahren eine Reihe von Steuermaßnahmen zu prüfen bei denen es am Ende auch zu Rückforderungsbeschlüssen kam. Die entsprechende Beschlusspraxis und Rechtsprechung zu diesem Themenkomplex fasst die Kommission unter Ziff. 4.3.3. Beihilfeempfänger im Falle steuerlicher Maßnahmen und unter Ziff. 4.4.1. Quantifizierung des Rückforderungsbetrages bei steuerlichen Maßnahmen zusammen. Demnach muss der Mitgliedstaat die tatsächlich Begünstigten einer Steuerregel identifizieren und den ihnen gewährten Vorteil zurückfordern. Dafür haben die nationalen Behörden den korrekten Steuerbetrag zu berechnen, den ein Unternehmen ohne die rechtswidrige Beihilfemaßnahme hätte zahlen müssen. Nach der Rechtsprechung können dabei andere Steuerabzüge, die zum Zeitpunkt der Fälligkeit der ursprünglichen Steuer noch möglich waren, bei Festlegung der Steuerschuld berücksichtig werden.

Ziff. 4.6 Vorläufige Umsetzung von Rückforderungsbeschlüssen

Bereits in der Vergangenheit hat die Kommission für die Umsetzung einer Beihilferückforderung auch die vorläufige Rückzahlung der Beihilfe z.B. auf ein Treuhandkonto akzeptiert, solange damit sichergestellt ist, dass dem Beihilfenempfänger dadurch der durch die rechtswidrige Beihilfe erlangte Vorteil auch vollständig entzogen wird. Dieses Vorgehen dürfte in der Regel vor dem Hintergrund eines laufenden Gerichtsverfahrens sinnvoll sein, solange nicht auch bereits durch diese vorläufige Maßnahmen endgültige Fakten geschaffen werden.

Ziff. 4.7. Andere Mittel zur Umsetzung von Rückforderungsbeschlüssen

Zu begrüßen ist, dass der Entwurf auch die Rückforderung einer Beihilfe auf anderem Wege als durch Barzahlung anzuerkennen. In Frage kommt dabei eine Rückforderung in Form von Sachleistungen, wenn diese die gleiche Wirkung zeigen, wie eine Barzahlung. Auch Aufrechnungen sind möglich, soweit eine transparente Aufrechnungslage vorliegt und Wettbewerbsbeeinträchtigung aufgehoben wird.

Ziff. 4.8. Insolvenzverfahren

Insbesondere im Rahmen von Insolvenzverfahren ist die Rückforderung von Beihilfen im Rahmen einer starren Umsetzungsfrist nicht realistisch, wenn Vermögensbestandteile für eine Betriebsfortführung veräußert werden sollen. Dazu ist der Verwalter im Übrigen verpflichtet, wenn die Fortführung im Sinne der Gläubiger im Verhältnis zur Zerschlagung die bestmögliche Verwertung bedeutet.

Nach Spruchpraxis der Gerichte, die auch in dem Entwurf der Rückforderungsbekanntmachung aufgegriffen werden, kann im Fall der Insolvenz eine Beihilferückforderung zum einen durch Beendigung der Betriebstätigkeit und Liquidation des Begünstigten erreicht werden. Zum anderen besteht die Möglichkeit für eine Betriebsfortführung die Vermögenswerte zum Marktpreis zu veräußern. Der Marktpreis muss dafür im Rahmen eines offenen, transparenten und bedingungsfreien Bietverfahrens ermittelt werden, damit die Beihilferückforderung nicht auf den Erwerber durchschlägt. Auch wenn dieses Bietverfahren nicht an die strengen Fristen eines Vergabeverfahrens gebunden ist, nimmt ein derartiger Verkaufsprozess mehrere Monate in Anspruch. Die Kommission beschränkt jedoch in dem aktuellen Entwurf der Rückforderungsbekanntmachung Verfahren zur Umstrukturierung oder vorübergehenden Fortführung der Tätigkeit insolventer Unternehmen auf die Frist für die Umsetzung (Rn 130: „Verfahren dürfen nicht angewandt werden, wenn damit keine fristgerechte Umsetzung der Rückforderung gewährleistet werden kann“). Um die Übertragung der Vermögensbestandteile als wirkliche Alternative neben der Unternehmenszerschlagung weiterhin nutzen zu können, wäre es hilfreich, wenn die Kommission bei der Umsetzungsfrist eine größere Flexibilität zeigt.

Ziff. 4.9. vorläufige Einstellung und endgültiger Abschluss von Rückforderungsverfahren

Die Anerkennung einer vorläufigen Einstellung des Rückforderungsverfahrens ist in der Praxis hilfreich. Als Gründe, die die Kommission in diesem Zusammenhang für eine vorläufige Einstellung anerkennt, werden anhängige Gerichtsverfahren auf Unions- und nationaler Ebene, laufende nationale Verwaltungsverfahren und anhängige Insolvenzverfahren, in denen die Rückforderung mit dem angemessenen Rang angemeldet wurde, aufgeführt. Die Praxis hat in der Vergangenheit gezeigt, dass sich der Abschluss von Insolvenz- und Gerichtsverfahren über mehrere Jahre hinziehen kann und sich dadurch auch die „endgültige Umsetzung der Rückforderung“ verzögert. Die an dieser Stelle mit den Dienststellen der Kommission zu führenden Diskussionen dürfte sich damit hoffentlich erledigt haben.

Anstelle einer jährlichen Berichtspflicht wäre jedoch ein Abschlussbericht sicherlich ausreichend.

Fazit

An einigen Stellen enthält der Entwurf für die Praxis hilfreiche Klarstellungen wie z.B. die Anwendung der de-minimis-Regelung im Zusammenhang mit Rückforderungen, die Anerkennung der vorläufigen Umsetzung und die Umsetzung eines Negativbeschlusses durch andere Maßnahmen als Barzahlungen.

In anderen Punkten lässt der Entwurf der Bekanntmachung jedoch eine differenzierte Betrachtung vermissen. Dies insbesondere im Zusammenhang mit der Rechtskraftdurchbrechung nationaler Urteile und vor allem bei der Festlegung der Umsetzungsfrist. Bei der Rückforderung rechtswidriger Beihilfen geht es ohne Frage um die umgehende Beseitigung der Wettbewerbsbeeinträchtigung, die selbstverständlich auch an eine Frist gebunden sein sollte. Die Festlegung einer starren – in dem Entwurf bislang nicht weiter konkretisierten – Frist und die nur eingeschränkte Möglichkeit diese im Einzelfall „bei Vorliegen besonderer Umstände“ durch Beschluss der Kommission zu verlängern, erscheint jedoch wenig praxistauglich.

Als eine durch die Beschlusspraxis der Kommission und die Rechtsprechung der Unionsgerichte anerkannte Umsetzungsalternative, kann die Veräußerung der Vermögensbestandteile des Beihilfebegünstigten in der Insolvenz im Rahmen eines transparenten, offenen und bedingungsfreien Bietverfahrens zum Marktpreis erfolgen. Dieses Vorgehen scheint der aktuelle Entwurf praktisch auszuschließen indem er unter Rn. 130 ausführt, dass „Umstrukturierungen oder vorübergehenden Fortführungen der Tätigkeit insolventer Unternehmen nicht angewandt werden dürfen, wenn damit keine fristgerechte Umsetzung der Rückforderung gewährleistet werden kann“. Wie würde die Kommission reagieren, wenn ein Mitgliedstaat in einem solchen Fall Fristverlängerung um z.B. 12 Monaten beantragen würde? Wäre ein offizieller Verlängerungsbeschluss durch die Kommission möglicherweise z.B. durch einen Wettbewerber des Beihilfenempfängers angreifbar?

Um die Übertragung der Vermögensbestandteile als wirkliche Alternative neben der Unternehmenszerschlagung weiterhin nutzbar zu machen, wäre es hilfreich, wenn die Kommission bei der Umsetzungsfrist eine größere Flexibilität zeigte. Es kann wohl kaum dem Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit entsprechen, den Mitgliedstaaten diese Umsetzungsmöglichkeit zu entziehen und sie damit zur Zerschlagung volkswirtschaftlicher Werte zu verpflichtet oder in ein Vertragsverletzungsverfahren zu zwingen.

Kommentare zu “Entwurf der Rückforderungsmitteilung – viel Schönes dabei?

  1. C. Steinek sagt:

    Ein sehr fundierter Artikel – vielen Dank für die spannende Lektüre. Gibt es in Deutschland überhaupt Beispiele für rechtswidrige Beihilfen?

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