Erste Rückmeldung aus Luxemburg zu lokalen Sachverhalten

geschrieben von Gabriele Quardt

Bereits am 14. Mai 2019 hat das Gericht der Europäischen Union (EuG) ein Urteil in der Rs. T-728/17 erlassen. Inhaltlich ging es um die staatliche Finanzierung des Hafens Komunala Izola durch die slowenischen Behörden und dabei insbesondere um den Ausschluss der Handelsbeeinträchtigung bei Maßnahmen mit rein lokaler Auswirkung.

Beschluss der Kommission

Am 20. Juli 2017 hatte die Kommission festgestellt, dass die drei Maßnahmen der slovenischen Behörden zugunsten der Komunala Izola keine Beihilfen iSd. Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen (Staatliche Beihilfe SA. 45220). Aufgrund der überwiegend lokalen Aktivitäten des Hafens fehle es an einer Handelsbeeinträchtigung. Bei den zu prüfenden Maßnahmen handelte es sich zum einen um die Befreiung von Gebühren für die Wassernutzung und zum anderen um die Befreiung von Konzessionsgebühren, die üblicherweise für die kommunalen Dienste der Hafenverwaltung an die Kommune zu entrichten sind, sowie die Befreiung von der Gebühr für den Zugang und die Nutzung von Infrastrukturen wie Parkplätzen und Müllabfuhr. Die Kommission hat sich für den Ausschluss der Handelsbeeinträchtigung hauptsächlich auf folgende Argumente gestützt: Von den rund 500 verfügbaren Anlegestellen im Hafen Komunala Izola werden nur 7% an Tagesnutzer vermietet. Neben der Nutzung durch örtliche Fischer (7%) und durch die Hafenverwaltung (2%) wird der überwiegende Teil durch örtlich ansässige Bootseigner genutzt (84 %). Diese müssen gegenüber der Hafenbehörde regelmäßig ihren örtlichen Wohnsitz belegen und dürfen die Anlegeplätze nicht gewerblich vermieten. Im Übrigen können in dem Hafen auch nur Boote mit einer maximalen Länge von 8 m anlegen. Die Angebote und Serviceleistungen im Hafen Komunala Izola haben außerdem nur einen sehr niedrigen Standard (keine Parkplätze, keine Duschen, nur öffentliche Toiletten, begrenzte Strom- und Wasserversorgung an den Anlegern). Vor diesem Hintergrund ist die Kommission zu dem Ergebnis gekommen, dass das Angebot des Hafens lokal begrenzt sei. Nur 7 % der Liegeplätze (entsprechen 0,05 % des gesamten Liegeplatzangebots an der Adria Küste) seien überhaupt geeignet, sich auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten auszuwirken, da nur diese an nicht ortsansässige Bootseigner vermietet werden könnten. Damit sei auch die wirtschaftliche Tätigkeit der Komunala Izola in diesem Segment nur sehr gering. Die touristische Vermietung würde im Übrigen auch nicht auf der Website des Hafens beworben. Aus Sicht der Kommission ist das Angebot der Komunala Izola daher auch nicht geeignet, Bootseigner aus anderen Mitgliedstaaten anzuziehen. Im Hinblick auf die Auswirkungen der Maßnahmen auf grenzüberschreitende Investitionen führt die Kommission aus, dass die Auswirkungen der Aktivitäten der Komunala Izola auf den Anlegermarkt in der Adria zu vernachlässigen seien. Ein Ausbau der grenzüberschreitenden Tätigkeiten sei im Übrigen auch nicht geplant. Außerdem seien die konkreten Maßnahmen zugunsten der Komunala Izola nicht geeignet, Investoren aus anderen Mitgliedstaaten abzuhalten, einen Hafen in Slovenien zu betreiben. Eine mehr als marginale Beeinträchtigung des Handels im Hinblick auf grenzüberschreitende Investitionen sei daher nicht zu erwarten.

Urteil des EuG in der Rs. T-728/17

Bereits die Prüfung der Kommission war durch Beschwerden von zwei privaten slowenischen Hafenbetreibern angestoßen worden. Die Marinvest und die Poorting betreiben die Marina Izola im selben Hafengebiet wie die Komunala Izola. Beide Beschwerdeführer reichten nun auch Nichtigkeitsklage beim EuG gegen den Beschluss der Kommission ein. Im Rahmen ihrer Klage rügten sie insbesondere die Wertung der Kommission zur Handelsbeeinträchtigung. Hauptargumente waren dabei zum einen, dass die Kommission verkannt habe, dass Marinvest und Poorting einen italienischen Gesellschafter haben. Zum anderen stehe Komunala Izola aufgrund der räumlichen Nähe auch im unmittelbaren Wettbewerb mit Anlegestellen in Italien, Kroatien, Österreich und Süddeutschland. Im Rahmen der Würdigung der durch die Kommission durchgeführten Analyse teilt das Gericht den Ansatz der Kommission, zwischen den Liegeplätzen für Ortsansässige und den Liegeplätzen, die auch durch Bootseigner aus anderen Mietgliedstaaten genutzt werden können, zu unterscheiden. Nur letztere müssten bei der Beurteilung der Handelsbeeinträchtigung zwischen den Mitgliedstaaten überhaupt berücksichtigt werden. Die anderen Liegeplätze könnten nur an Ortsansässige vermietet werden und hätten damit keine Auswirkung auf den Handel. Dies betreffe nur 7 % der Anlegeplätze der Komunala Izola und damit nur 0,05 % des gesamten Liegeplatzangebots an der Adriaküste. Das Gericht bestätigt damit den Ansatz, dass es sich um ein überwiegend lokales Angebot handele und dieses aufgrund der nur geringen Anzahl von Tagesliegeplätzen für nicht-ortsansässige Bootseigner auch nicht geeignet sei, Nutzer aus anderen Mitgliedstaaten anzuziehen. Aufgrund der nur begrenzten Kapazität ändere daran auch die unmittelbare Nähe zu anderen Mitgliedstaaten nichts. Auch im Hinblick auf die Beeinträchtigung mitgliedstaatsübergreifender Investitionen bestätigt das Gericht den Ansatz der Kommission. Die Aktivitäten der Komunala Izola auf dem Markt der kleinen Häfen seien insgesamt – wie von der Kommission festgestellt – zu vernachlässigen. Eine Ausweitung der Aktivitäten auf andere Mitgliedstaaten sei nicht geplant und es sei auch nicht wahrscheinlich, dass durch die staatlichen Maßnahmen Investitionen von Unternehmen aus andere Mitgliedstaaten verhindert werden. Das Gericht weist darauf hin, dass die Klägerinnen zwar behaupteten, dass sie durch die Maßnahmen zugunsten der Komunala Izola in ihrer Existenz gefährdet seien. Dennoch behaupten sie, seit den 90er Jahren auf dem Markt aktiv zu sein und es spreche nichts dagegen, dass sie trotz der staatlich geförderten Tätigkeit der Komunala Izola weiter auf dem Markt bleiben werden.

Anmerkung

Zum ersten Mal hatte das Gericht nun über einen Beschluss der Kommission zu entscheiden, in dem diese auf Grundlage ihrer dreistufigen Prüfung das Vorliegen der Handelsbeeinträchtigung für einen rein lokalen Sachverhalt ausgeschlossen hatte. Zunächst ist festzustellen, dass das Gericht diesem Prüfungsansatz nicht widersprochen hat, sondern vielmehr die konkreten Argumente der Kommission für den Ausschluss der Handelsbeeinträchtigung untersucht hat und diesen im Ergebnis gefolgt ist. Klar stellt das Gericht der Rechtsprechung folgend, dass die Definition des Begriffs der staatlichen Beihilfe nicht voraussetze, dass die Wettbewerbsverzerrung oder die Beeinträchtigung des Handels spürbar oder erheblich sein müssen. Ausreichend sei vielmehr eine potentielle Beeinträchtigung – sofern diese nicht nur rein hypothetisch sei oder vermutet werde. Da eine solche Möglichkeit nicht ausgeschlossen sei, werde die Handelsbeeinträchtigung nicht automatisch festgestellt, sondern müsse nachgewiesen werden. Dieser Einzelfallansatz führt weg von der – noch von Generalanwalt Wahl in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Eventech befürchteten – „unwiderlegbaren Vermutung der Handelsbeeinträchtigung“ (s. dazu Blogbeitrag vom 27. November 2017)und ist auf jeden Fall zu begrüßen. Dennoch zeigt auch dieser Fall, welche Schwierigkeiten in der Praxis bei einer solchen Einzelfallprüfung bestehen. Auf den ersten Blick sprechen die Zahlen für sich: nur 7% der Anlegestellen können von Bootseigner aus anderen Mitgliedstaaten angemietet werden. Das sind verschwindende 0,05 % von der gesamten Anlegekapazität an der Adriaküste. Alles sehr überschaubar und lokal. Dennoch beschweren sich Wettbewerber, dass eine Regatta nicht mehr bei ihnen, sondern vermutlich aus preislichen Gründen bei der staatlich unterstützen Marina stattfindet. Es handelt sich zwar um einen lokalen Wettbewerber, dieser hat aber einen internationalen Hintergrund und sieht sich in seiner Existenz gefährdet. Dennoch kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass der Investorenmarkt nur marginal beeinträchtigt sei, schließlich seien die Wettbewerb ja noch am Markt aktiv. Die Frage ist doch aber, ob das Bestehen von Wettbewerbern neben einem staatlich finanzierten Marktteilnehmer bereits ausreichend ist, von einer nur marginalen Auswirkung dieser Maßnahmen auf den Investorenmarkt auszugehen. Schon im Verfahren Staatliche Beihilfe SA.38035, Landgrafen Klinik Bad Nenndorf, hatte die Kommission ein vergleichbares Argument Deutschlands aufgegriffen, dass die Klinik seit über 200 Jahren staatlich finanziert werde, es dennoch im Umfeld der Klinik 20 weitere Rehakliniken gäbe, die sich trotz der staatlichen Finanzierung dort angesiedelt hätten. Das zeige, dass der Marktzutritt für Dritte durch den staatlichen Zuschuss nicht erschwert werde. Würden sich aber ohne die staatliche Unterstützung vielleicht doch noch andere Unternehmen ansiedeln? Könnten Wettbewerber nicht vielleicht höhere Gewinne erzielen, wenn es das staatlich geförderte Unternehmen nicht gäbe? Könnte der Markt nicht sogar ganz ohne die staatlich geförderten Unternehmen auskommen? Diese Fragen sind bislang nicht Teil der Prüfung. Daneben stellt sich die Frage, ob die Auswirkung der Maßnahmen auf grenzüberschreitende Investitionen quasi nur als Annex zu den ersten beiden Punkten geprüft wird und wenn festgestellt worden ist, dass der Begünstigte keine großen Marktaktivität zeigt und das Angebot nicht über die Grenze hinaus interessant ist, automatisch auch nur von marginalen Auswirkungen auf die grenzüberschreitenden Investitionstätigkeiten ausgegangen wird. So scheint es in dem Verfahren Staatliche Beihilfe SA. 38920 Santa Casa de Misericordia de Tomar, in dem die Kommission im Zusammenhang mit einem portugiesischem Pflegeheim eine Beeinträchtigung des Investorenmarktes u.a. ablehnte, da nach Angaben der portugiesischen Behörden kein Antrag eines ausländischen Investors vorläge, eine Investition in der betroffenen Region vorzunehmen, obwohl nach Angaben des Beschwerdeführers in anderen Gebieten Portugals bereits internationale Investorengruppe unterwegs waren. Die rein lokale Auswirkung des Pflegeheims war bereits festgestellt worden und auch die Tatsache, dass das Angebot nicht geeignet sei, Senioren aus anderen Mitgliedstaaten anzuziehen. Die Klage des Beschwerdeführers ist wegen Unzulässigkeit abgelehnt worden (Abes /Kommission, Rs. T-813/16). Zu bedenken ist jedoch, dass sich z.B. eine staatliche Dauerfinanzierung von Verlusten eines lokalen Anbieters sehr wohl mehr als marginal auf Investitionsentscheidungen in der betroffenen Branche auswirken kann. Zweifellos ist der dreistufige Ansatz der Kommission, die Handelsbeeinträchtigung aufgrund der rein lokalen Auswirkung staatlicher Mittel auszuschließen insbesondere auf kommunaler Ebene ein hilfreiches und sehr praktikables Instrument. Aus meiner Sicht bleibt aber zu überdenken, wie mit der Frage der marginalen Beeinträchtigung des Investorenmarktes in der Praxis umgegangen werden sollte, um den Ausschluss der Handelsbeeinträchtigung als wirklich belastbares Kriterien zu etablieren. Erforderlich scheint in diesem Zusammenhang eine vertiefte Auseinandersetzung des Marktes im Rahmen des Vorbringens der betroffenen Wettbewerber. Mit diesem aktuellen Urteil hat aus meiner Sicht der lokale Ansatz der Kommission damit noch keine Feuertaufe überstanden, das dürfte vermutlich erst im Rechtsmittel erfolgen.

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