Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren – alte Zöpfe neu frisiert?

geschrieben von Gabriele Quardt

Bereits im Juli diesen Jahres hat die Kommission einen neuen Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren erlassen. Wie die Kommission selber ausführt, ist das Ziel dieser Mitteilung die „transparente, einfache, klare, vorhersehbare und zügige Gestaltung von Beihilfeverfahren“. Ersetzt werden durch diese Mitteilung sowohl der Verhaltenskodex aus dem Jahr 2009 als auch die Mitteilung zum vereinfachten Verfahren aus demselben Jahr.

Verhaltenskodex als Orientierungshilfe

In ihrer Pressemitteilung vom 16. Juli 2018 führt die Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager aus: „Der neue Verhaltenskodex für die Kontrolle staatlicher Beihilfen ist für die Mitgliedstaaten, Unternehmen und Interessenträger von großem Nutzen, denn er wird eine wirksamere und raschere Beihilfenkontrolle gewährleisten.“ Bei genauerer Betrachtung des Verhaltenskodex 2018 stellt sich jedoch sehr schnell die Frage: was ist eigentlich wirklich neu? Ganz klar ist, durch den Verhaltenskodex wird das Beihilfeverfahren nicht reformiert. Wie bislang auch, bleibt das Beihilfeverfahren und seine einzelnen Verfahrensstufen in der Verfahrensverordnung 2015/1589 (VVO) geregelt. Der Verhaltenskodex will daher nur als Orientierungshilfe für den Ablauf und vor allem für die Zusammenarbeit der Parteien und Beteiligten des Beihilfenverfahrens dienen. Aber was gibt es wirklich Neues im Verhaltenskodex 2018?

Vorabkontakte

Wärmstens empfohlen werden auch in dem Verhaltenskodex 2014 die Vorabkontakte mit der Kommission. Ziel ist es, bereits im Rahmen der Pränotifizierung grundsätzliche Probleme zu lösen, um dadurch das eigentliche Notifizierungsverfahren zu optimieren. Dafür nimmt sich die Kommission nun auch mehr Zeit: Sah der Verhaltenskodex 2009 noch vor, dass die Kommission innerhalb von zwei Wochen nach Empfang des Anmeldungsentwurfs erste Vorabkontakte aufnimmt, ist eine Zeitvorgabe in der aktuellen Version nicht mehr enthalten. Der Zeitplan für die Vorabkontakte lag bislang bei 2 Monaten. Der Zeitplan in dem Verhaltenskodex scheint an die Verfahrensrealität angepasst worden zu sein und beträgt daher nun 6 Monate.

Portfolio-Ansatz und einvernehmliche Planung

Die einvernehmliche Planung war auch bereits Bestandteil des Verhaltenskodex 2009 und wurde dort als strukturierte Zusammenarbeit zwischen dem betreffenden Mitgliedstaat und der Kommissionsdienststelle bezeichnet. Dabei geht es heute wie früher insbesondere um drei Punkte, die einvernehmlich geplant werden: um die prioritäre Behandlung des konkreten Verfahrens, um die noch zu übermittelnden Informationen, einschließlich Studien oder externer Gutachten und schließlich um die Dauer des Verfahrens. Die einvernehmliche Planung erfolgt auch nach dem Verhaltenskodex 2018 dabei entweder nach Abschluss der Vorabkontakte oder auch zu Beginn des förmlichen Prüfverfahrens.

Als neue Bezeichnung taucht jetzt der sog. „Portfolio-Ansatz“ der Kommission im Verhaltenskodex 2018 auf. Dieser gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, angemeldeten Maßnahmen in ihrem Portfolio unterschiedliche Prioritäten einzuräumen. Die Möglichkeit der Vereinbarung einer prioritären Bearbeitung einer Beihilfesache – im Gegenzug verbunden mit der Aussetzung anderer Beihilfevorhaben – enthielt allerdings bereits der Verhaltenskodex 2009. Die aktuelle Version des Verhaltenskodex geht indes strukturierter vor, indem die Kommission den Mitgliedstaaten zweimal im Jahr (Ende Januar und Ende September) die Möglichkeit gibt, ihre konkreten Prioritäten mitzuteilen.

Vorläufiges Prüfverfahren

Auch diesbezüglich enthielt der Verhaltenskodex 2009 vergleichbare Ausführungen zu dem im Übrigen in Art. 4 VVO geregelten vorläufigen Prüfverfahren. Interessant ist dabei, dass die Kommission in dem Verhaltenskodex 2018 ausdrücklich die Einbeziehung des Beihilfenempfängers in die Kontakte befürwortet. Das letzte Wort hat in diesem Zusammenhang allerdings der Mitgliedstaat.

Gestrafftes Verfahren

In diesem Verfahren mit einer angestrebten Verfahrensdauer von 25 Tagen erlässt die Kommission einen Kurzbeschluss, der auf der Website der GD Wettbewerb veröffentlicht wird. Voraussetzung dafür ist, dass die Kommission in den vergangenen 10 Jahren bereits 3 vergleichbare Fälle genehmigt oder als Nichtbeihilfe qualifiziert hat. Ein vergleichbares Kurzverfahren sah bislang die Mitteilung der Kommission über ein vereinfachtes Verfahren für die Würdigung bestimmter Kategorien staatlicher Beihilfen vor. Innerhalb von 20 Tagen wollte sich die Kommission bemühen, eine Kurzentscheidung zu erlassen (sogenannte Beihilfen der Kategorie 2). Daneben gab es bislang für sogenannte Beihilfen der Kategorie 1: Beihilfen, die nach bestehendem Gemeinschaftsrahmen oder Leitlinien Gegenstand einer Grundprüfung waren, ebenfalls die Möglichkeit, ein Kurzverfahren anzuwenden. Diese Maßnahmen dürften aktuell überwiegend unter Freistellungstatbestände der AGVO fallen oder sind insbesondere im Bereich Kultur als Nicht-Beihilfen anzusehen und daher im neuen Verhaltenskodex nicht mehr enthalten. Beihilfen der Kategorie 3, Verlängerung oder Ausweitung bestehender Regelungen, fielen ebenfalls unter das vereinfachte Verfahren. Diese Möglichkeit bleibt weiter auf Grundlage von Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (Durchführungsverordnung zur Verfahrensverordnung) bestehen.

Förmliches Prüfverfahren

Auch für das in Art. 6 VVO geregelte förmliche Prüfverfahren finden sich im Verhaltenskodex 2018 Verfahrenshinweise. Im Vergleich zum Verhaltenskodex 2009 hat die Kommission dort zwei Fristen aktualisiert: Antwortet der Mitgliedstaat nach Eingang seiner Stellungnahme auf den Eröffnungsbeschluss auf ein zusätzliches Auskunftsersuchen der Kommission nicht fristgerecht innerhalb eines Monats, erhält er von der Kommission ein Erinnerungsschreiben, in dem ihm eine letzte Frist eingeräumt wird. Die Frist ist in dem aktuellen Verhaltenskodex von 15 auf 20 Arbeitstage erhöht worden. Auch selbst nimmt sich die Kommission jetzt mehr Zeit für den abschließenden Beschluss: Waren es bisher 4 Monate, die sich die Kommission nach Erhalt der letzten Auskünfte Zeit für den abschließenden Beschluss nehmen durfte, ist sie jetzt bestrebt, den Beschluss spätestens 6 Monate im Anschluss zu erlassen.

Neu ist die Möglichkeit der Kommission im Rahmen des förmlichen Prüfverfahrens Auskunftsersuchen an andere Auskunftsgeber als den Mitgliedstaat zu richten. Ein solches Auskunftsersuchen kann allerdings nur mit ausdrücklicher Zustimmung des Mitgliedstaats durchgeführt werden. Auf die weitere Möglichkeit, darüber hinaus Untersuchungen vorzunehmen und Informationen zu sammeln, verweist die Kommission unter Bezugnahme auf Rechtsprechung des EuGH. Das erweiterte Auskunftsersuchen basiert auf Art. 7 VVO, der erst in 2015 Eingang in die Verfahrensordnung gefunden hat und daher im Verhaltenskodex 2009 noch nicht enthalten war.

Beschwerde

Wie bereits im Verhaltenskodex 2009 sagt die Kommission auch in ihrem Verhaltenskodex 2018 unverbindlich zu, eine Beschwerde innerhalb von 12 Monaten nach ihrer Registrierung zu prüfen. Mit einer ersten Rückmeldung, ob an der Beschwerde etwas dran ist, kann jedoch auch aktuell innerhalb von zwei Monaten gerechnet werden. Nach wie vor kann die Kommission für die Untersuchung von Beschwerden Prioritäten setzen. Unter Bezugnahme auf Art. 24 Abs. 2 VVO macht die Kommission in dem Verhaltenskodex noch einmal deutlich, dass nur Beteiligte eine förmliche Beschwerde bei der Kommission einlegen können. Nach Art. 1 lit. h VVO sind Beteiligte Mitgliedstaaten, Personen, Unternehmen oder Unternehmensvereinigungen, deren Interessen aufgrund der Gewährung einer Beihilfe beeinträchtigt sein können, insbesondere der Beihilfenempfänger, Wettbewerber und Berufsverbände. Entscheidend an dieser Stelle ist der Hinweis, dass der Beschwerdeführer nach Art. 1 lit. h VVO nachweisen muss, dass seine Interessen durch die Gewährung der Beihilfe beeinträchtigt sein können. Selbst wenn aber der Beschwerdeführer diesen Nachweis nicht erbringt oder die im Beschwerdeformular erforderlichen Auskünfte nicht beibringen kann, behandeln die Kommissionsdienststellen die erhaltenen Angaben u.U. als Marktinformationen und gehen der Sache nach.

Wendet sich eine Beschwerde gegen eine unter Verstoß gegen das Durchführungsverbot rechtswidrig gewährte Beihilfe, wird die Kommission auch nach dem neuen Verhaltenskodex den Beschwerdeführer auf die Möglichkeit aufmerksam machen, vor einem nationalen Gericht gegen diese Maßnahme vorzugehen, da dieses die Aussetzung oder Rückforderung der Beihilfe anordnen kann. Neu ist die Aussage im Verhaltenskodex 2018, dass die Kommission der förmlichen Beschwerde über Beihilfemaßnahmen, gegen die vor nationalen Gerichten geklagt wird, während der Dauer des Verfahrens vor dem nationalen Gericht geringe Prioritäten beimessen wird. Diesen Ansatz finde ich in der Praxis nicht ganz unproblematisch, da die Kommission als Hüterin der Verträge das Entscheidungsmonopol darüber hat, ob eine Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Das nationale Gericht kann indes nur das Vorliegen einer Beihilfe prüfen und das nur eingeschränkt, wenn die Kommission bereits ein förmliches Prüfverfahren eröffnet hat.

 

Evaluierungspläne – Monitoring

Ausführungen zu der Erstellung von Evaluierungsplänen und Monitoringberichten waren in dem Verhaltenskodex 2009 bislang nicht enthalten. Beides sind Instrumente, die sich insbesondere im Anwendungsbereich der AGVO als eine Art Ex-Post-Kontrolle für Beihilferegelungen zu bewähren scheinen.

Für die Erstellung von Evaluierungsplänen sieht die Kommission daher zwei Ansätze: Bei Beihilferegelungen mit hoher Mittelausstattung oder neuartigen Merkmalen oder für Beihilferegelungen, die Märkte betreffen, auf denen wesentliche technische, rechtliche oder sonstige Veränderungen zu erwarten sind, wird bereits in der Voranmeldephase entschieden, ob eine spätere Evaluierung erforderlich ist. Der Evaluierungsplan wird dann in dem Verfahren von der Kommission mitgeprüft und zusammen mit der Beihilferegelung genehmigt.

Für Beihilferegelungen, die auf Grundlage der AGVO freigestellt sind, muss der Mitgliedstaat für eine Beihilferegelung mit einer jährlichen Mittelausstattung von mehr als 150 Mio. € p.a. innerhalb von 20 Tagen nach Inkrafttreten der Regelung einen Evaluierungsplan bei der Kommission anmelden. Die Kommission hat diesen zu prüfen und zu genehmigen.

Im Rahmen des Monitorings verweist die Kommission ebenfalls auf zwei Möglichkeiten: Bestehende Beihilfen unterfallen nach Art. 21 VVO einem Monitoring durch die Kommission. Daneben besteht auch im Anwendungsbereich der AGVO eine Monitoringpflicht der Mitgliedstaaten nach Art. 12 VVO.

Die Kommissionsdienststellen holen die für ein Monitoring benötigten Informationen im Wege eines Auskunftsersuchens ein. Für die Beantwortung erhalten die Mitgliedstaaten regelmäßig 20 Arbeitstage Zeit. Im Rahmen eines weiteren Auskunftsersuchens kann die Kommission weitere Informationen abfragen.

Fazit

Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich der Verhaltenskodex 2018 bereits im Aufbau an seiner Vorgängerregelung aus dem Jahr 2009 orientiert und dabei auch überwiegend auf Regelungen und Ausführungen aus dem Verhaltenskodex 2009 sowie aus der Mitteilung zum vereinfachten Verfahren zurückgreift. Wesentliche Änderungen finden sich zum einen bei den Verlängerungen einzelner Verfahrensfristen, um deren Einhaltung sich die Kommission weiterhin bemühen wird. Zu einer tatsächlichen Verkürzung der Verfahren werden diese Neuerungen aber wohl eher nicht beitragen.

Zum anderen hat das verkürzte Verfahren ein facelift bekommen, wurde in den Verhaltenskodex integriert und heißt jetzt gestrafftes Verfahren. Weitere Neuerungen sind insbesondere aufgrund von Änderungen anderer Rechtstexte wie der Verfahrensverordnung (Aufnahme des erweiterten Auskunftsersuchens) sowie der AGVO 2014 in den Verhaltenskodex 2018 aufgenommen worden. Im Ergebnis bringt der Verhaltenskodex 2018 daher wenig wirklich Neues, sondern enthält überwiegend eine strukturierte Zusammenfassung verfahrensrechtlicher Aspekte. Dabei ist die Mitteilung insbesondere bei der Durchführung der seltener gewordenen Notifizierungsverfahren z.B. durch die Darstellung der einzelnen Verfahrensschritte für vorläufige und förmliche Prüfverfahren sehr hilfreich. Alles in Allem ein guter Wegweiser durch das Verfahren – aber ob dadurch die Verfahren tatsächlich transparenter, einfacher, klarer, vorhersehbarer und zügiger werden, bleibt abzuwarten.

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