Bereits in der vergangenen Woche haben wir hier über die Ausführungen der Kommission zum Luftverkehrssektor und den Seeverkehr berichtet. In dieser Woche gibt es nun auch Neues zum Landtransport in Corona-Zeiten zu berichten.
Auf Grundlage der Mitteilung der Kommission zur vorübergehenden Beschränkung von nicht unbedingt notwendigen Reisen in der EU vom 16.3.2020 und den Eindämmungsmaßnahmen der Länder zur Verhinderung der Ausbreitung von Corona ist in den letzten Wochen die normale Reisetätigkeit nahezu weltweit zum Erliegen gekommen. Pendler bleiben im Home Office und aus Angst vor Ansteckung wird jede unnötige Fahrt in den „Öffentlichen“ vermieden und aufs eigene Auto zurückgegriffen. Weiterhin rollen aber rund 75% der Züge, um den Güterverkehr und die Versorgungssicherheit der Bevölkerung für wesentliche Produkte wie Lebensmittel, Medikamente und medizinische Geräte aufrecht zu erhalten.
Diese Entwicklung hat nicht nur auf den Flug- und Seeverkehr einen erheblichen Einfluss, sondern auch auf den europäischen Güter- und Personenverkehr auf der Schiene und auch auf die Verkehre per Bus und Straßenbahn. Diese Maßnahmen führten zu Störungen der Lieferkette, einem starken Rückgang des Auslands- und Inlandstourismus´ und einer insgesamt eingeschränkten Mobilität, auch auf regionaler und lokaler Ebene.
Die Deutsche Bahn hat bereits Alarm geschlagen. Sie benötigt Finanzhilfen zwischen 11 und 13 Milliarden Euro, die bei der Kommission als staatliche Beihilfen angemeldet werden müssten – wenn hier der Private Investor Test nicht hält. Interessant wird dabei sicherlich die Anwendung des Temporary Frameworks auf Unternehmen mit staatlichen Gesellschaftern – insbesondere im Zusammenhang mit Rekapitalisierungsmaßnahmen. Die nächste spannende Frage dürfte sein, inwieweit die Verluste wirklich Corona-bedingt entstanden sind. Eine Landpartie dürfte das Verfahren daher wohl kaum werden, insbesondere deshalb, weil auch hier private Wettbewerber genau hinschauen dürften, was zwischen den Beteiligten als Ausgleich für die Wettbewerbsbeeinträchtigung tatsächlich verhandelt wird.
Die Kommission sieht daher die Notwendigkeit, auch den Verkehrssektor insgesamt durch staatliche Beihilfen zu unterstützen. Dennoch sollten staatliche Maßnahmen auch in diesem Sektor so gestaltet werden, dass übermäßige Wettbewerbsverzerrungen während und nach der Krise vermieden werden, um die effizienten und betrieblichen Verkehrsökosysteme zu erhalten und so den Verkehrssektor in die Lage zu versetzen, aus der Krise so schnell wie möglich zur Normalität zurückzukehren. Die Kommission weist weiter darauf hin, dass die Maßnahmen die bereits erreichten Liberalisierungsentwicklungen insbesondere im Eisenbahnsektor auch in der Corona-Krise nicht negativ beeinträchtigen sollten.
Die Kommission führt daher aktuell in einem Überblick die Maßnahmen zusammen, durch die Unternehmen im Landsektor während der Corona-Krise von den Mitgliedstaaten beihilfekonform unterstützt werden können. Sie unterteilt dabei in gewohnter Art in beihilfefreie Maßnahmen, Maßnahmen, die unter Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ausgenommen sind und Maßnahmen, die bei der Kommission angemeldet werden müssen. Bei der Abgrenzung spielen hier die vergaberechtlichen Vorschriften eine entscheidende Rolle.
Beihilfefreie Maßnahmen
Bei Maßnahmen, die für alle Wirtschaftsakteure gelten, um die Wirtschaft zu stabilisieren, die Arbeitslosigkeitswellen zu verhindern und sofortige Erleichterungen in allen Sektoren zu ermöglichen, handelt es sich um nicht selektive, allgemeine Maßnahmen, die nicht unter den Beihilfenbegriff fallen. Die Kommission nennt an dieser Stelle Lohnzuschüsse, Aussetzung der Körperschaftsteuer und der Mehrwertsteuer oder Sozialabgaben.
Ebenfalls nicht unter den Beihilfenbegriff fallen hoheitliche Maßnahmen wie z.B. der Transport von Personen oder Gütern aus medizinischen Gründen.
Öffentliche Mittel, die einem Unternehmen mit einem Dreijahresstatus von höchstens 200.000 EUR gewährt werden, gelten nicht als staatliche Beihilfe, sofern auch die übrigen Bedingungen der De-Minimis-Verordnung erfüllt sind.
Beihilferelevante Maßnahmen
Im Landverkehrssektor ist bei der beihilferechtlichen Überprüfung zwischen unterschiedlichen Transportarten und der Frage, ob es sich um die Änderung bestehender oder den Abschluss neuer Verträge handelt, zu differenzieren.
Durchführung einer Notvergabe nach Art. 5 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 im Zusammenhang mit bestehenden Verträgen
Öffentliche Dienstleistungsaufträge für Schienen- und U-Bahn-Personenverkehrsdienste sowie öffentliche Dienstleistungsaufträge in Form von Konzessionen für Bus- oder Straßenbahnverkehr werden gemäß Artikel 5 Absatz 2 bis 5 Absatz 6 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vergeben.
Für diese öffentlichen Personennahverkehre erkennt die Kommission nach Ausbruch von COVID-19 die Anwendung von Artikel 5 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 auf bestehende Verträge an. Gemäß Artikel 5 Absatz 5 kann die zuständige Behörde im Falle einer Unterbrechung der Dienstleistungen oder der unmittelbaren Gefahr einer solchen Situation Sofortmaßnahmen ergreifen. Diese Sofortmaßnahmen erfolgen in Form einer Direktvergabe oder einer förmlichen Vereinbarung über die Verlängerung eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags oder einer Verpflichtung zur Erbringung bestimmter gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen.
Aufträge, die gemäß Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vergeben oder geändert werden und alle Bedingungen erfüllen, sind von der Anmeldung bei der Kommission ausgenommen.
Gemäß Artikel 5 Absatz 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 darf der Zeitraum, für den ein öffentlicher Dienstleistungsauftrag durch Sofortmaßnahmen vergeben oder verlängert wird, den Höchstzeitraum von zwei Jahren nicht überschreiten. Diese Frist sollte jedoch nicht ausgeschöpft werden, wenn dies unter den gegebenen Umständen nicht erforderlich ist. Ebenso kann bei der Änderung eines bestehenden Vertrags die Änderung für die geschätzte Dauer der Krisensituation vereinbart oder auferlegt werden, solange die Dauer zwei Jahre nicht überschreitet. Ist der ursprüngliche Vertrag nach Ablauf dieser Laufzeit noch nicht beendet, so können die ursprünglichen Vertragsbedingungen für den Rest der ursprünglichen Vertragslaufzeit erneut gelten.
Die Mitgliedstaaten sollten stets sicherstellen, dass sie auch in Krisenzeiten die Grundsätze der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit achten. Darüber hinaus sollten die Mitgliedstaaten, wenn konkurrierende Unternehmen auf dem Markt tätig sind, immer das Interventionsinstrument auswählen, das den Wettbewerb am wenigsten verzerrt (z. B. müssen Verträge auf einen möglichst kurzen Zeitraum beschränkt werden).
Vergabe von neuen Strecken
Die zuständigen Behörden können bei Bedarf auf einer bestimmten Linie einen neuen öffentlichen Dienst einführen, der vor dem Ausbruch von COVID-19 noch nicht existierte. In diesen Fällen kann die zuständige Behörde unmittelbar einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag in Abweichung von der Regel vergeben, nach der öffentliche Dienstleistungsaufträge grundsätzlich auf der Grundlage eines Ausschreibungsverfahrens vergeben werden.
Der öffentliche Dienstleistungsauftrag muss die Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 und insbesondere die in seinem Artikel 4 dargelegten Grundsätze, insbesondere in Bezug auf die Definition der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung, die Ex-ante-Festlegung der Parameter, auf der die Entschädigung berechnet wird, und das Verbot der Überkompensation beachten.
Öffentliche Dienstleistungsaufträge, deren Vergabe unter die Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen und die Richtlinie 2014/23/EU über die Vergabe von Konzessionsverträgen fällt
Öffentliche Dienstleistungsaufträge für den öffentlichen Personenverkehr mit Bus oder Straßenbahn, deren Vergabe unter die Richtlinie über das öffentliche Auftragswesen und die Richtlinie 2014/23/EU über die Vergabe von Konzessionsverträgen fällt, sind im Sinne dieser Richtlinien zu vergeben. Daher findet das Notfallverfahren nach Art. 5 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 keine Anwendung. Die übrigen Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, wie Artikel 4 über den verbindlichen Inhalt des öffentlichen Dienstleistungsauftrags und Artikel 6 über die Ausgleichszahlungen für gemeine Dienstleistungen, gelten jedoch weiterhin für diese Verträge.
Die Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen sehen jedoch verschiedene Eilverfahren vor, einschließlich der Möglichkeit eines Verhandlungsverfahrens ohne Veröffentlichung. In diesem Zusammenhang wird insbesondere auf Abschnitt 2 der Leitlinien der Europäischen Kommission zur Nutzung des Rahmens für das öffentliche Auftragswesen in der Notsituation im Zusammenhang mit der COVID-19-Krise verwiesen. Er beleuchtet die Kriterien für die Auswahl und Anwendung geeigneter Verfahren, einschließlich der Kriterien für die Feststellung, ob „extreme Dringlichkeit“ den Rückgriff auf das Verhandlungsverfahren ohne Veröffentlichung rechtfertigt.
Sofern alle Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 und der Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen eingehalten werden, ist keine Notifizierung nach dem Beihilferecht für die dringende Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge für öffentliche Personenverkehrsdienste mit Bus oder Straßenbahn erforderlich.
Auch der Schienengüterverkehr fällt nicht unter die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007, so dass Artikel 5 Absatz 5 auch hier nicht anwendbar ist. Die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags für den Schienengüterverkehr muss den Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen oder – im Falle eines Dienstleistungskonzessionsvertrags – der Richtlinie 2014/23/EU über die Vergabe von Konzessionsverträgen entsprechen.
Während die Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen ausdrücklich davon ausgehen, dass unter extremen Dringlichkeiten auf eine vorherige Veröffentlichung unter bestimmten Bedingungen verzichtet werden kann, ist in der Richtlinie 2014/23/EU nicht die gleiche Ausnahme vorgesehen. Die Kommissionsdienststellen empfehlen daher, dass die Mitgliedstaaten im Eisenbahnverkehr in dringenden Fällen öffentliche Dienstleistungsaufträge im Sinne der Vergaberichtlinien abschließen.
Darüber hinaus gelten die allgemeinen Vorschriften über Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse („DawI“). Sie regeln die Bedingungen, unter denen eine Entschädigung für eine DawI gewährt werden kann. Unter der Voraussetzung, dass alle Anforderungen eingehalten werden, einschließlich der Definition einer gemeinwohlorientierten Verpflichtung, der Ex-ante-Festlegung der Kostenparameter und eines Ausgleichsmechanismus` zur Vermeidung der Überkompensation, ist keine Notifizierung nach den Vorschriften über staatliche Beihilfen erforderlich.
Zunächst muss der Mitgliedstaat die Strecken definieren, die aktiv bleiben sollen. Ebenso die jeweilige erforderliche Mindestfrequenz (in Bezug auf Verbindungen) und Volumen (z. B. Fahrgastkapazität, Frachtvolumen). Die Notwendigkeit der Maßnahme könnte nachgewiesen werden, indem belegt wird, dass in den Monaten der Eindämmungsmaßnahmen des COVID-19-Ausbruchs die Nachfrage nach Passagieren und/oder Fracht stark und unvorhersehbar zurückgegangen ist und die Erbringung der Dienstleistung nicht mehr wirtschaftlich ist. Außerdem müssen die Ex-ante-Finanzparameter und die Kontrolle der Überkompensation festgelegt werden.
Mit Einhaltung des vierten Altmark-Kriteriums soll sichergestellt werden, dass die gezahlten Entschädigungen den geringsten Kosten für den Staat entsprechen. Um das vierte Altmark-Kriterium zu erfüllen, müssen die Mitgliedstaaten entweder den Verkehrsunternehmer nach einem Vergabeverfahren auswählen oder einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag direkt an ein typisches Verkehrsunternehmen vergeben, das gut geführt und mit den erforderlichen Verkehrsmitteln ausgestattet ist.
Zu diesem Zweck können sich die Mitgliedstaaten während der Corona-Pandemie auf die Leitlinien für die Verfahren für die öffentliche Auftragsvergabe im Zusammenhang mit Öffentlichen Aufträgen stützen.
Soweit die öffentlichen Dienstleistungsaufträge die Form von Dienstleistungsaufträgen im Sinne der Vergaberichtlinien annehmen, muss ihre Vergabe diesen Richtlinien entsprechen. Die Artikel 26 bis 32 der Richtlinie 2014/24/EU und die Artikel 44 bis 50 der Richtlinie 2014/25/EU sehen eine Vielzahl von Verfahren vor, die unter anderem von den Merkmalen des Falles, einschließlich seiner Dringlichkeit, abhängen. Art. 28 und Artikel 46 der Richtlinien 2014/24/EU bzw. 2014/25/EU sehen vor, dass Mitgliedstaaten, die das beschränkte Verfahren anwenden, bei Dringlichkeit eine Frist für den Eingang des Antrags auf Teilnahme von nicht weniger als 15 Tagen und eine Frist für den Eingang von Angeboten von nicht weniger als 10 Tagen festlegen können. Art. 32 Abs. 2 Buchstabe c) und Art. 50 Buchstabe d der Richtlinien 2014/24/EU bzw. 2014/25/EU sehen vor, dass ein Verhandlungsverfahren ohne vorherige Veröffentlichung oder Aufforderung zum Wettbewerb aus Gründen äußerster Dringlichkeit Anwendung finden kann. Im Falle einer derart äußersten Dringlichkeit können die nationalen Behörden daher unter hinreichend begründeten Umständen sogar mit einer De-facto-Direktvergabe fortfahren.
Im Wesentlichen sehen die Verfahren nach den Artikeln 26 bis 32 der Richtlinie 2014/24/EU und die Artikel 44 bis 50 der Richtlinie 2014/25/EU verkürzte Fristen für die Beschleunigung offener oder nichtbeschränkter Verfahren für den Abschluss eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags vor und/oder ein Verhandlungsverfahren ohne Veröffentlichung, einschließlich – falls ordnungsgemäß gerechtfertigt und verhältnismäßig – der faktischen direkten Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags. Den Mitgliedstaaten steht es dabei frei, zwischen den Verfahren zur Vergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags zu wählen. Sind die oben beschriebenen Bedingungen für neue gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen erfüllt, wäre keine förmliche Anmeldung bei der Kommission erforderlich.
Sind die oben beschriebenen Bedingungen nicht voll erfüllt, so teilen die Mitgliedstaaten der Kommission die Ausgleichszahlungen unmittelbar nach Artikel 93 AEUV mit.
Änderung bestehender Verträge
Bestehende öffentliche Dienstleistungsaufträge, die im Rahmen der Richtlinien über das öffentliche Auftragswesen und der Richtlinie 2014/23/EU vergeben worden sind, können ohne ein neues Vergabeverfahren gemäß der Artikel 43 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie 2014/23/EU, 72 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie 2014/24/EU und Artikel 89 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie 2014/25/EU, geändert werden, wenn die Notwendigkeit einer Änderung durch Umstände verursacht wurde, die ein sorgfältiger öffentlicher Auftraggeber nicht vorhersehen konnte, und wenn dadurch nicht die allgemeine Art des Vertrags verändert wird. Bei Aufträgen, die im Rahmen der Richtlinie 2024/24/EU und der Richtlinie 2014/23/EU vergeben werden, sollte jede Wertsteigerung außerdem nicht höher als 50 % des Wertes des ursprünglichen Auftrags sein
Alternative Rechtfertigungsmöglichkeiten für eine Beihilfe
Im Übrigen verweist die Kommission auch für diesen Sektor auf die Anwendung des Temporary Frameworks mit den bereits bekannten Alternativen. Darüber hinaus auch auf die Anwendung von Art. 107 Abs. 2 lit b AEUV für Beihilfen zur Behebung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Ereignisse verursacht werden.
Im Hinblick auf besondere Regelungen für staatliche Unterstützung im Landverkehr bietet die Eisenbahnrichtlinie ein Instrumentarium für Maßnahmen, die auch zur finanziellen Entlastung des Eisenbahnsektors beitragen könnten. So besteht beispielsweise die Möglichkeit, Beihilferegelungen für die Nutzung der Infrastruktur einzuführen (insbesondere durch Erstattung von Gleiszugangsentgelten) oder die Gebühren für Traktionsenergie zu senken oder zu erstatten, indem Beihilfen zur Senkung der externen Kosten bereitgestellt werden, die der Schienenverkehr im Vergleich zu anderen konkurrierenden Verkehrsträgern vermeiden kann.
Darüber hinaus bestimmt Art. 93 AEUV, dass „Beihilfen mit den Verträgen vereinbar sind, wenn sie den Erfordernissen der Koordinierung des Verkehrs entsprechen oder wenn sie eine Erstattung für die Erfüllung bestimmter Verpflichtungen darstellen, die dem Begriff der öffentlichen Dienstleistung innewohnen“. Artikel 93 EG-Vertrag ist unmittelbar als Rechtsgrundlage für die Feststellung der Vereinbarkeit von Beihilfen anwendbar, die nicht unter die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 fallen. Die Beihilfe muss daher bei der Europäischen Kommission angemeldet werden und kann nur nach Genehmigung gewährt werden.