Kongress- und Hotelzentrum Ingolstadt – lokaler Sachverhalt und Ausschluss der Begünstigung bei Abgabe nur eines Angebots

geschrieben von Anna Lazarova * und Gabriele Quardt

Die staatliche Finanzierung von Bau und Betrieb öffentlicher Kongresszentren, Multifunktions- und Veranstaltungshallen steht bereits seit einigen Jahren im beihilferechtlichen Prüfungsfokus der Kommission. Trotz Einführung des Art. 55 AGVO sind Mitgliedstaaten weiterhin verpflichtet, diese Projekte bei der Kommission einzeln anzumelden, soweit der Schwellenwert überschritten wird.

Regelmäßig sind es aber nicht Notifizierungen, die derartige Verfahren nach Brüssel bringen, sondern vielmehr Beschwerden von Konkurrenten, die sich an die Kommission wenden. So auch im Fall des Kongresshotels Ingolstadt, in dem die Kommission bereits am 28.04.2020 über die Beschwerde des Bayerischen Hotel- und Gaststättenverbandes zu entscheiden hatten (Staatliche Beihilfe SA.485882).

Im Ergebnis hat die Kommission die Beschwerde jedoch abgewiesen und die Maßnahmen nicht als Beihilfe gem. Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft.

Zum Hintergrund

Die Stadt Ingolstadt beschloss auf einem ehemaligen Gießereigelände zwei selbstständige nebeneinanderstehende Grundstücke für ein Hotel und ein Kongresszentrum zu errichten. Die Stadt veräußerte in Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung das eine Grundstück an die KHI Immobilien GmbH, für den Betrieb eines Hotels. Die KHI verpachtete das Hotel an den künftigen Hotelbetreiber Maritim. Für den Betrieb des von dem stadteigenen Unternehmen IFG zu errichtenden Kongresszentrums (CC-IN) auf dem Nachbargrundstück wurde ein Pachtvertrag öffentlich ausgeschrieben. Als einzige von ursprünglich 14 Interessenten gab die Maritim-Gruppe ein Angebot ab und erhielt den Zuschlag für den Betrieb des CC-IN. Die Beschwerdeführerin bemängelte, dass die künftige Betreiberin des Hotels, die auch das Kongresszentrum betreiben sollte, durch diese Kombination einen Wettbewerbsvorteil gegenüber anderen Interessenten erhalten habe. Sie sah darin u.a. eine beihilferelevante Begünstigung verbunden mit nachteiligen Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel.

Beschluss der Kommission vom 28.04.2020 – Ausschluss der Handelsbeeinträchtigung

Mit diesem Beschluss schließt die Kommission an ihre seit 2015 manifestierte Beschlusspraxis im Zusammenhang mit dem Ausschluss der Handelsbeeinträchtigung bei rein lokalen Sachverhalten an (z.B. das Tatbestandsmerkmal der Handelsbeeinträchtigung – die sieben Zwerge auf dem Weg nach Luxemburg).

Die Kommission hält damit an ihrem Ansatz fest, dass staatliche Maßnahmen mit ausschließlich lokaler Auswirkungen nicht geeignet sind, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Die konkrete Untersuchung der Handelsbeeinträchtigung erfolgt auch in diesem Fall anhand von drei Prüfungskriterien:

Als Erstes ist zu untersuchen, ob der Beihilfeempfänger Waren oder Dienstleistungen nur in einem geografisch begrenzten Gebiet in einem Mitgliedstaat anbietet. Zweitens ist zu prüfen, ob er durch dieses Angebot Kunden aus anderen Mitgliedstaaten gewinnen kann. Und als Drittes stellt sich die Frage, inwieweit davon auszugehen ist, dass die Maßnahme mehr als nur marginale Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen oder die Niederlassung von Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten haben wird.

Interessant ist, dass die Kommission bei der Prüfung dieser drei Kriterien unmittelbaren Bezug auf den Beschluss in dem Verfahren „Kongresszentrum Hamburg“ nimmt und mit den Unterschiedlichkeiten beider Veranstaltungshallen argumentiert (CCH, Beschluss der Kommission vom 07.04.2017, SA. 42545). Dort hatte die Kommission nur für den örtlich kulturellen Teil der Veranstaltungen die Auswirkungen auf den Handel verneint, für den internationalen Teil der Veranstaltungen jedoch bejaht.

Die Kommission stellte als Erstes fest, dass das CC-IN in Ingolstadt mit seiner Nutzfläche von 6000 qm im Verhältnis zum Hamburger CCH mit einer dreimal größeren Nutzfläche von 18000 qm, verbunden mit einer entsprechend größeren Anzahl von Sitzplätzen, Veranstaltungs- und Ausstellungsräumen über eine deutliche geringere Kapazität verfügt.

Auch angesichts der geografischen Lage und des Einzugsgebiets sei das CC-IN laut Kommission eindeutig als lokales Vorhaben zu qualifizieren. Berücksichtigt wurden dabei auch, das Ingolstadt insgesamt kleiner ist als Hamburg und auch weniger Einwohner hat.  Entscheidender für die Frage der Handelsbeeinträchtigung dürfte dabei die Tatsache gewesen sein, dass sich die im CC-In durchgeführten Veranstaltungen hauptsächlich an lokale Kundengruppen richten. Die Kommission geht in ihrem Beschluss davon aus, dass in erster Linie vor Ort ansässige Unternehmen die Räumlichkeiten nutzen werden. Dies leitet die Kommission aus einer Übersicht über die im Jahr 2019 durchgeführten Veranstaltungen ab.

Zu guter Letzt stellt die Kommission bei einem Vergleich mit dem nationalen Markt fest, dass die Auswirkung der Tätigkeiten des CC-IN auf den Markt für Kongresse insgesamt zu vernachlässigen sei.  Die Auswertung der Daten von Kongresszentren und Kongresshotels in Deutschland und in der Umgebung der Stadt Ingolstadt habe gezeigt, dass die Mehrheit der Veranstaltungsteilnehmer in Deutschland nicht international sei. Der Anteil internationaler Teilnehmer in Deutschland in den letzten 10 Jahren liege bei unter 10%. Die Stadt Ingolstadt sei dabei nur ein unbedeutender Akteur auf dem internationalen Konferenzmarkt.

Ausschluss der Begünstigung

Der Beschluss der Kommission zum CC-IN ist jedoch über den Ausschluss der Handelsbeeinträchtigung hinaus noch aus einem weiteren Grund von besonderem Interesse. So hat die Kommission die Begünstigung des Betreibers des CC-IN ausgeschlossen, obwohl dieser im Rahmen eines Bieterverfahrens nur als einziger Bieter ein Angebot abgegeben hatte. Zwar führt die die Kommission aus, dass das Ausschreibungsverfahren allein nicht geeignet sei, die Marktüblichkeit der Pacht nachzuweisen. Sie verweist dabei auf Randnummer 93 der Bekanntmachung der Kommission zum Begriff der staatlichen Beihilfe  , wonach bei Abgabe nur eines Angebots im Rahmen eines Bieterverfahrens in der Regel davon auszugehen sei, dass dieses nicht dem Marktpreis entspreche. Ausnahmen sieht die Kommission dabei jedoch in dem Fall, „dass bei der Ausgestaltung des Verfahrens besonders strenge Vorkehrungen getroffen wurden, um echten und wirksamen Wettbewerb zu gewährleisten, und nicht offensichtlich ist, dass nur ein einziger Wirtschaftsbeteiligter in der Lage sein dürfte, ein glaubwürdiges Angebot einzureichen oder sich die Behörden durch zusätzliche Maßnahmen vergewissern, dass das Ergebnis dem Marktpreis entspricht.“

Die Kommission sieht hier die Marktüblichkeit durch einen Vergleich mit der Pacht anderer Betreiber von Konferenzzentren in derselben Region als nachgewiesen. Aus dem Vergleich ergäbe sich, dass die von Maritim zu zahlende Pacht am oberen Ende der Bandbreite der Vergleichs-Pachtzahlungen liege und die Pacht der Betreiber in der Region sogar teilweise niedriger sei. Mit diesem Argument schließt die Kommission daher das Vorliegen einer beihilferelevanten Begünstigung aus.

Fazit

Mit diesem Beschluss schließt die Kommission erneut an ihre aus den „Sieben Zwergen“ bekannte Beschlusspraxis an. Insbesondere der Vergleich zu dem Verfahren CCH ist dabei für den Praktiker sehr hilfreich, Abgrenzungskriterien für die Frage der Handelsbeeinträchtigung im Zusammenhang mit Veranstaltungshallen zu entwickeln.

Auch mit dem Hinweis auf die Möglichkeit, bei Abgabe nur eines Angebots ein Benchmarking als Beleg für den Marktpreis vorzulegen, ist in der Praxis sehr hilfreich und wohl auch auf den Fall der „Inhouse-Vergabe“ übertragbar. Dennoch sollte sehr wohl bei der Auswahl von Vergleichsprojekte darauf geachtet werden, dass diese nicht ebenfalls durch Beihilfen finanziert wurden und konkret auch vergleichbar sind, um die nötige Akzeptanz bei der Kommission zu erreichen. Wie auch im Fall des CC-In sollte sich außerdem der konkrete Wert dabei nicht am unteren Ende der ermittelten Range befinden, sondern eher im mittleren Bereich.

*Der Beitrag wurde zusammen mit Anna Lazarova während ihres Referendariats bei MWP verfasst 

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