Am 8. Januar 2026 trat der neue DAWI-Freistellungsbeschluss (Beschluss (EU) 2025/2630) vom 16. Dezember 2025 in Kraft, der den bislang geltenden DAWI-Freistellungsbeschluss (2012/21/EU) aufhebt. Ausgleichsleistungen im Anwendungsbereich des DAWI-Freistellungsbeschlusses bedürfen keiner Genehmigung der Europäischen Kommission. Der Beschluss bringt einige Neuerungen mit sich, um den Marktentwicklungen Rechnung zu tragen und insbesondere auf die europaweite Wohnungskrise reagieren zu können.

Neu sind im Wesentlichen die Erhöhung der allgemeinen Obergrenze für Ausgleichsleistungen von 15 Mio. EUR auf 20 Mio. EUR p.a., Vereinfachungen für kommunale Unternehmen und Wohlfahrtsverbände sowie für die gemeinsame oder getrennte Betrauung durch mehrere Mitgliedstaaten. Die größte praktische Bedeutung dürfte die Ergänzung der betragsmäßig unbegrenzten Freistellung für sozialen Wohnraum um eine unbegrenzte Freistellung für erschwinglichen Wohnraum haben.

Freistellung für DAWI-Beihilfen in Höhe von jährlich bis zu 20 Mio. EUR

Die Obergrenze für die jährliche Ausgleichsleistung wurde von 15 Mio. EUR auf 20 Mio. EUR angehoben. Sie gilt ausdrücklich auch für soziale Dienstleistungen, soweit diese nicht in Art. 2 Abs. 2 lit. c von der Begrenzung ausgenommen sind. Die Obergrenze gilt pro DAWI und Mitgliedstaat. Ein Unternehmen kann – Trennungsrechnung vorausgesetzt – mehrere DAWI erbringen und jeweils Ausgleichsleistungen bis zur Obergrenze erhalten. Es kann (eine der Lehren aus der Corona-Pandemie) von mehreren Mitgliedstaaten mit einer DAWI betraut werden und in jedem der Mitgliedstaaten Ausgleichsleistungen bis zur Obergrenze in Anspruch nehmen. Die Betrauung ist weiterhin grundsätzlich auf höchstens 10 Jahren zu befristen.

Vereinfachungen für öffentliche Unternehmen und Wohlfahrtsverbände

Scheinbar technisch aber mit erheblichen Auswirkungen auf die Betrauung von öffentlichen Unternehmen und Wohlfahrtsverbänden ist die Neuerung, dass der Beschluss bei der Bestimmung des Beihilfeempfängers für den Begriff des „einzigen Unternehmens“ an Art. 2 Abs. 2 der DAWI-De-minimis-Verordnung anknüpft. Danach sind Unternehmen, die eine DAWI erbringen und deren einzige Beziehung untereinander darin besteht, dass jedes von ihnen eine direkte Verbindung zu derselben bzw. denselben öffentlichen Einrichtungen oder derselben bzw. denselben Einrichtungen ohne Erwerbszweck aufweist, hinsichtlich der Begrenzung von DAWI-Ausgleichsleistungen nicht als ein einziges Unternehmen anzusehen. Das dürfte die Betrauung sowohl kommunaler Unternehmen als auch von Wohlfahrtsverbänden erleichtern, da die Obergrenze der jährlichen Ausgleichsleistung für den einzelnen DAWI-Erbringer gilt und verbundene kommunale Unternehmen oder der Wohlfahrtsverband insgesamt nicht zu berücksichtigen sind.

Eingeschränkte Anwendbarkeit auf Verkehrsleistungen und Verkehrsinfrastruktur

In den Bereichen Verkehr und Verkehrsinfrastruktur ist der DAWI-Freistellungsbeschluss weiterhin grundsätzlich nicht anwendbar, es sei denn, es handelt sich um DAWI-Leistungen im Zusammenhang mit näher konkretisierten Luft- und Seeverkehrsverbindungen sowie Flughäfen und Häfen. Unbeantwortet bleibt die Frage, ob die Bereiche Verkehr und Verkehrsinfrastruktur nur so weit vom Anwendungsbereich des DAWI-Freistellungsbeschlusses ausgenommen sind, wie sekundärrechtliche Beihilferegeln bestehen (wie z.B. für den öffentlichen Personenverkehr in der Verordnung (EG) 1370/2007) oder ob Ausgleichsleistungen für den gesamten primärrechtlich definierten Verkehrsbereich (Art. 90 ff. AEUV) nicht freigestellt werden sollten.

Health Care

Eine weitere Lehre aus der Corona-Pandemie hat die Kommission veranlasst, Ausgleichsleistungen in Bezug auf kritische Arzneimittel bis zur Obergrenze ausdrücklich freizustellen. Da die Mitgliedstaaten für die Definition von DAWI zuständig sind und der Kommission nur eine Missbrauchskontrolle obliegt, hätte es dieser Klarstellung eigentlich nicht bedurft. In der Corona-Krise zeigten sich bei den Mitgliedstaaten aber erhebliche Unsicherheiten beim Umgang mit dem seinerzeitigen DAWI-Freistellungsbeschluss und dem zulässigen Umfang der Betrauung von Lieferanten. Viele Mitgliedstaaten flüchteten in die Beschaffung, obwohl sie die Arzneimittel und Medizinprodukte weder selbst verbrauchen noch damit handeln wollten. Der Erwägungsgrund 27 des neuen Freistellungsbeschlusses enthält nunmehr eine Handreichung für die Betrauung mit einer DAWI zur Verbesserung der Versorgungssicherheit mit kritischen Arzneimitteln. Diese Handreichung kann auch als Blaupause für krisenrelevante Medizinprodukte dienen.

Die betragsmäßig unbegrenzte Freistellung für Krankenhäuser bleibt unverändert. Die fehlende redaktionelle Überarbeitung in diesem Punkt hat den kleinen Nachteil, dass die unschädlichen Nebendienstleistungen von Krankenhäusern im Freistellungsbeschluss weiterhin nicht definiert sind.

Neu aufgenommen in die betragsmäßig unbegrenzte Freistellung wurden Dienstleistungen im Zusammenhang mit Barrierefreiheit und assistiven Technologien für Menschen mit Behinderungen.

Sozialer Wohnungsbau und erschwinglicher Wohnraum

Auch der bisher geltende Freistellungsbeschluss enthielt die Möglichkeit, sozialen Wohnraum für benachteiligte Personen und Haushalte über einen DAWI-Ausgleich zu finanzieren. Diese Möglichkeit besteht weiterhin auch ohne Obergrenze. Der Ausgleich kann sowohl Investitionskosten als auch Betriebskosten umfassen. Neu ist indes, dass Ausgleichsleistungen für sozialen Wohnungsbau und die Bereitstellung von sozialem Wohnraum zusätzlich die im Anhang des Beschlusses unter Ziff. 1 aufgeführten Kriterien erfüllen müssen. Dazu gehören u.a. die Einhaltung von Mindestanforderungen hinsichtlich Qualitäts- und Umweltstandards.

Neu ist die Ausweitung des Anwendungsbereichs des DAWI-Freistellungsbeschlusses auf Ausgleichsleistungen für sogenannten erschwinglichen Wohnraum. Hintergrund dafür ist, dass es in insbesondere für Haushalte mittlerer Einkommensgruppen europaweit in Ballungsgebieten, Touristenhochburgen oder entlegenen Gebieten an bezahlbarem Wohnraum fehlt. Auch in diesem Bereich müssen Mindestanforderungen hinsichtlich Qualitäts- und Umweltstandards eingehalten werden (Anhang des DAWI-Freistellungsbeschlusses unter Ziff. 2).

Der Freistellungsbeschluss enthält einige konkrete Vorgaben, bietet den zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten daneben aber Alternativen für die konkrete Ausgestaltung dieser DAWI. So können die zuständigen Stellen in den Mitgliedstaaten die Personengruppen bestimmen, die Anspruch auf erschwinglichen Wohnraum haben sollen. Neben dem Vergleich von Haushaltseinkommen zu den Wohnraum-Marktpreisen und der Zusammensetzung des Haushalts kann dafür eine Kombination weiterer Kriterien festgelegt werden. Auf Grundlage der von den zuständigen Stellen zu ermittelnden Indikatoren, ist der Nachweis zu führen, dass auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene kein hinreichender Zugang zu erschwinglichem Wohnraum besteht. Personengruppen mit besonderen Schwierigkeiten beim Zugang zum Wohnungsmarkt, wie z.B. Menschen mit Behinderungen, älteren Menschen, Studierenden und Alleinerziehende und „Menschen, die eine besondere Rolle in der Gesellschaft spielen,“ kann ein vorrangiger Zugang zu erschwinglichem Wohnraum eingeräumt werden. Die Mieten oder Kaufpreise für erschwinglichen Wohnraum sollten dabei in einer Bandbreite liegen, die die Erschwinglichkeit des Wohnraums gewährleistet, aber nicht zu einer übermäßigen Wettbewerbsverzerrung auf dem konkreten Wohnungsmarkt führen.

Ausgleichsfähig sind neben Investitionskosten für die Errichtung neuer Gebäude auch die Kosten des Grundstückserwerbs und des Erwerbs bereits bestehender Wohnungen und Gebäude. Darüber hinaus sind auch die Kosten für Umbau oder Renovierung bestehender Immobilien sowie einzelner Gebäudekomponenten erfasst, insbesondere auch die Kosten für Anpassungsmaßnahmen im Hinblick auf die Klima- und Wasserresilienz. Die Energiekosten (und andere Betriebskosten) sind als Teil der Gesamtwohnkosten berücksichtigungsfähig. Die Zweckbindungsfrist beträgt sowohl für den Ausgleich von erschwinglichem als auch für den sozialen Wohnraum nun grundsätzlich 20 Jahre. In begründeten Fällen kann diese aber auch verkürzt werden. In diesem Zeitraum müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass der subventionierte Wohnraum als erschwinglicher Wohnraum genutzt wird und dies auch so bleibt.

Recht ungewöhnlich ist im Hinblick auf die in Art. 345 AEUV festgeschriebene Neutralität des Unionsrechts gegenüber den Eigentumsordnungen der Mitgliedstaaten die Vorgabe, das Erbringen der DAWI allen Anbietern – sowohl in öffentlicher als auch in privater Rechtsform und Gesellschafterstruktur – diskriminierungsfrei zu ermöglichen.

Überkompensationskontrolle und Transparenz

Einige Neuerungen gibt es auch im Zusammenhang mit den Transparenz- und Kontrollvoraussetzungen. Die Überkompensationskontrolle ist zukünftig nicht mehr alle drei Jahre, sondern nur noch mindestens alle fünf Jahre (und am Ende des Betrauungszeitraums) durchzuführen. Auf eine Ex-post-Kontrolle kann zukünftig in zwei Fallgestaltungen sogar verzichtet werden: bei Festlegung einer pauschalen Ausgleichshöhe auf Grundlage einer korrekten Zuordnung der Kosten und Einnahmen sowie vernünftiger Prognosen, die Effizienzgewinne berücksichtigen und bei DAWI-Erbringern, die 95 % ihres Gesamtumsatzes mit DAWI erzielen und verpflichtet sind, sämtliche Gewinne für die DAWI zu verwenden. Im ersten Fall ist die Angemessenheit des Gewinns unter Berücksichtigung des Geschäftsrisikos ex ante zu prüfen. Im zweiten Fall ist dafür Sorge zu tragen, dass die max. 5 % kommerziellen Einnahmen im Betrauungszeitraum nur Nebeneinnahmen der DAWI bleiben.

Die Transparenz der Ausgleichsleistungen soll zukünftig nicht mehr durch Berichtspflichten und den obligatorischen Verweis auf den Freistellungsbeschluss im Betrauungsakt gewährleistet werden. Die Mitgliedstaaten müssen ab dem 1. Januar 2028 die Informationen über Beihilfen, die einen Betrag von 1 Mio. übersteigen, in einem Zentralregister innerhalb einer Frist von 20 Arbeitstagen nach Gewährung hinterlegen. Wie bisher gilt hinsichtlich der Angaben zu den gewährten Beihilfen eine Aufbewahrungsfrist von 10 Jahren. Die Kommission kann in diesem Zeitraum weiterhin die Mitgliedstaaten auffordern, innerhalb von 20 Arbeitstagen ihr die notwendigen Informationen über die Einhaltung der Voraussetzungen des DAWI-Freistellungsbeschlusses vorzulegen.

Eine gute Nachricht gibt es für Betrauende und Betraute, die im bestehenden Betrauungsakt den Verweis auf den bisherigen DAWI-Freistellungsbeschluss „vergessen“ haben, was bislang zur Unanwendbarkeit der Freistellung und damit regelmäßig – je nach Ausgestaltung des Betrauungsakts – zu seiner Nichtigkeit oder Rechtswidrigkeit führte. Die Übergangsbestimmungen sehen für diese Fälle die Anwendung des DAWI-Freistellungsbeschlusses 2025 vor, wenn der alte Betrauungsakt seine Voraussetzungen erfüllt, zu denen der Verweis auf den Freistellungsbeschluss nicht mehr gehört.

Ersteinschätzung

Die Freistellung für DAWI-Beihilfen wird spürbar erweitert, die Hemmschwelle für die Inanspruchnahme der Freistellung gesenkt. Potenzial haben insoweit neben der Erhöhung der allgemeinen Obergrenze die Privilegierung von kommunalen Unternehmensverbünden und Wohlfahrtsverbänden sowie die Möglichkeit, unter den oben genannten Voraussetzungen auf eine Überkompensationskontrolle zu verzichten oder diese nur noch alle 5 Jahre durchzuführen.

Für Bund, Länder und Kommunen gilt es jetzt, innerhalb des neu vorgegebenen Rahmens die Förderinstrumente für erschwinglichen Wohnraum zu gestalten.