Begründungspflicht der Kommission und „New Normal“ in der Spruchpraxis des EuG

geschrieben von Christopher Hanke und Gabriele Quardt

Weiter geht es mit den Urteilen des Gerichts der Europäischen Union (EuG) in Sachen Ryanair / Kommission im Zusammenhang mit der Gewährung von Covid-19-Beihilfen verschiedener Mitgliedsstaaten im Luftverkehrssektor.

Nach den Urteilen vom 17.02.2021 (siehe Keine Diskriminierung durch mit dem Binnenmarkt vereinbare Beihilfen) und den Urteilen vom 14.04.2021 (siehe Ryanairs Kampf gegen Diskriminierung im Beihilfenrecht geht weiter) veröffentlichte das EuG nun die nächsten drei Urteile vom 19.05.2021 (Rechtssachen T-628/20, T-643/20 und T-465/20).

Und im Gegensatz zu den bislang für die irische Fluggesellschaft ernüchternd ausfallenden Urteilen hat das EuG dieses Mal zwei der drei Nichtigkeitsklagen stattgegeben.

Doch so viel vorab: Eine Abkehr von den in den bisherigen Urteilen aufgestellten Grundsätzen nimmt das EuG nicht vor. Die Urteile geben vielmehr Aufschluss über die Reichweite der Begründungspflicht der Kommission im Zusammenhang mit der beihilferechtlichen Prüfung von Unternehmensgruppen. Interessant macht die Urteile jedoch die befristete Aussetzung der Wirkung der Nichtigkeit.

Die Entscheidungen des EuG

Ryanair DAC/Kommission (Rs.T-643/20)

Mit Beschluss vom 13. Juli 2020 hat die Kommission festgestellt, dass eine staatliche Beihilfe der Niederlande zugunsten der Fluggesellschaft KLM gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV unter Berücksichtigung des befristeten Rahmens mit dem Binnenmarkt vereinbar sei. Die genehmigte Beihilfe in Höhe von insgesamt 3,4 Mrd. EUR bestand aus einer Garantie und einem Darlehen. Bei KLM handelt es sich um eine Tochtergesellschaft der Holdinggesellschaft Air France-KLM. Im Mai 2020 hatte die Kommission bereits eine Einzelbeihilfe Frankreichs zugunsten von Air France, einer weiteren Tochtergesellschaft der Air France-KLM, genehmigt.

Das EuG entschied nun, dass die Kommission ihren Beschluss nicht hinreichend begründet habe und dass die Ausführungen und Feststellungen in dem Kommissionsbeschluss für das Gericht nicht ausreichen, um die Einhaltung der Genehmigungsvoraussetzungen für die Beihilfe auf Grundlage des befristeten Rahmens zu prüfen.

Das Gericht führt in der Rs. T-643/20 diesbezüglich aus, dass die zuvor zugunsten von Air France genehmigte Beihilfe bei der Prüfung der Beihilfe zugunsten der KLM ebenfalls hätten berücksichtigt werden müssen, um den Anforderungen an die Begründungspflicht einer Entscheidung nach Art. 296 AEUV gerecht zu werden. Bei der Überprüfung einer Beihilfen zugunsten von Unternehmen, die einer Unternehmensgruppe angehören, habe die Kommission die Verbindungen der einzelnen Unternehmen daraufhin zu untersuchen, ob diese als wirtschaftliche Einheit – folglich als ein Begünstigte – angesehen werden müssen und deshalb wettbewerbsrelevante Kumulierungen zu befürchten sind. In diesem Zusammenhang verfüge die Kommission zwar über einen weiten Beurteilungsspielraum, müsse aber die zu würdigenden Umstände hinreichend belegen. Dem angefochtenen Beschluss sei jedoch nicht zu entnehmen, dass die Kommission die Gewährung von Beihilfen an zwei Tochtergesellschaften unter Einbindung der Holdinggesellschaft insgesamt gewürdigt habe. Dem Beschluss seien weder Angaben über die Zusammensetzung des Aktienbesitzes bei Air France und KLM oder Informationen zur funktionellen, wirtschaftlichen und institutionellen Verbindung zwischen der Holdinggesellschaft Air France-KLM und ihren Tochtergesellschaften zu entnehmen. Noch enthalte er Ausführungen dazu, wie ein Spill-over-Effekt der Beihilfen zwischen  Air France und KLM ausgeschlossen werden könne. Allein eine diesbezügliche Bestätigung der niederländischen Behörden reiche aus Sicht des Gerichts nicht aus.

Des Weiteren konnte das EuG aufgrund der unzureichenden Begründung weder prüfen, ob die Beihilfe notwendig und erforderlich ist, noch ob die in Rn. 25 Buchst. d und Rn. 27 Buchst. d des befristeten Rahmens festgelegten Kumulierungsbedingungen und Höchstbeträge eingehalten sind.

Ryanair DAC/Kommission  (Rs.T-465/20)

Mit Beschluss vom 10. Juni 2020 erklärte die Kommission ein von ihr als staatliche Beihilfe Portugals zugunsten des Luftfahrtunternehmens Transportes Aéreos Portugueses SGPS SA (TAP) eingestuftes Darlehen als nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV und den Leitlinien der Kommission für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten als mit dem Binnenmarkt vereinbar. Der Darlehensvertrag war auf einen Höchstbetrag von 1,2 Mrd. EUR festgesetzt und wurde zwischen Portugal als Darlehensgeber, TAP Air Portugal als Darlehensnehmerin und der TAP als Bürgin und Begünstigte geschlossen. Bei TAP handelt es sich um die Muttergesellschaft und alleinige Anteilseignerin TAP Air Portugals.

Auch in dieser Rechtssache fehlt es dem EuG an einer ausreichenden Begründung, um die Prüfung der Kommission auf Grundlage der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien nachzuvollziehen. Nach Rn. 22 dieser Leitlinien muss die Kommission kumulativ prüfen, (1.) ob das begünstigte Unternehmen einer Unternehmensgruppe angehört, (2.) die Schwierigkeiten, denen es ausgesetzt ist, solche des Unternehmens selbst sind, die nicht auf eine willkürliche Kostenaufteilung innerhalb der Gruppe zurückzuführen sind und (3.) die Schwierigkeiten so gravierend sind, dass sie von dieser Gruppe selbst nicht bewältigt werden können. Die Kommission habe aber weder ermittelt oder auch nur angegeben, ob die TAP als Begünstigte des Darlehens einer solchen Unternehmensgruppe angehört. Noch habe sie belegt, dass es sich um Schwierigkeiten der TAP selbst handelt, die weder auf eine konzerninterne Kostenverteilung zurückzuführen ist noch von der Gruppe aus eigener Kraft bewältigt werden können. Auch in diesem Verfahren sieht das Gericht die Begründungspflicht gem. Art. 296 AEUV verletzt. Dem Kommissionsbeschluss sei daher aufgrund mangelnder Begründung auch nicht zu entnehmen, ob die Kommission aufgrund ernsthafter Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Beihilfen nicht hätte ein förmliches Prüfverfahren eröffnen müssen.

Aussetzung der Wirkung der Nichtigkeit des Urteils

Erstmals führt Ryanairs Klagelust zu Erfolg. Dennoch ist das letzte Wort damit noch nicht gesprochen. Der Ball liegt wieder im Feld der Kommission und diese muss sich erneut an einer Begründung für ihre Entscheidung zu versuchen. Dieses Mal sogar unter zeitlichem Druck. Hintergrund dafür ist, dass das Gericht auf Grundlage von Art. 264 Abs. 2 AEUV die Wirkung der Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses bis zum Erlass eines neuen Beschlusses der Kommission ausgesetzt hat. Für den Fall, dass die Kommission ohne Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens entscheidet, ist die Aussetzung auf zwei Monate ab Verkündung des Urteils beschränkt. Wenn die Kommission beschließt, ein förmliches Prüfverfahren zu eröffnen, ist die Aussetzung für einen „angemessenen Zeitraum“ aufrechtzuerhalten.

Im Rahmen von Nichtigkeitsklagen gegen Kommissionsbeschlüsse mit beihilferelevantem Hintergrund ist eine Aussetzung der Wirkung der Nichtigkeit nicht alltäglich – geht es im Fall bereits gewährter Beihilfen doch insbesondere um die kurzfristige Beseitigung der Wettbewerbsbeeinträchtigung.

Die Unionsgerichte verfügen jedoch hinsichtlich der Aussetzung der Nichtigkeitswirkung nach Art. 264 Abs. 2 AEUV über einen weiten Beurteilungsspielraum. Dies gilt sowohl für die Frage, ob eine Anordnung erfolgt, als auch für deren konkrete Ausgestaltung. Im Rahmen einer Abwägung hat das Gericht zu prüfen, ob die aus der Diskontinuität der Rechtslage resultierenden Nachteile gegenüber der Durchsetzung der materiellen Rechtmäßigkeit und dem effektiven Rechtsschutz überwiegen. Zu berücksichtigen sind dabei sowohl das öffentliche Interesse der Union als auch das des betroffenen Mitgliedstaats und die Interessenslage Privater.

Die Aussetzung der Nichtigkeitswirkung in beiden Urteile des EuG ist vor allem im Zusammenhang mit den COVID-19-bedingten Auswirkungen auf das Wirtschaftsleben und insbesondere den Luftverkehrssektor in Europa und zu sehen. Ohne Aussetzung der Wirkung der Nichtigkeit wären die Kommission und die Behörden der beiden Mitgliedstaaten nach Art. 266 AEUV verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, das jeweilige Urteil umzusetzen. Eine Rückforderung bereits gewährter Beihilfen sowie ein Verbot der Gewährung weiterer Beihilfen bis zur Umsetzung der Rückforderung („Deggendorf-Doktrin“) hätte vermutlich die Lebensfähigkeit beider Fluggesellschaften und damit die Luftverkehrsanbindung Portugals und der Niederlande gefährdet. Vor dem Hintergrund der bereits bestehenden pandemiebedingten beträchtlichen Störungen des Wirtschaftslebens beider Mitgliedstaaten hielt das Gericht eine zeitliche Beschränkung der Wirkung der Nichtigkeitserklärung des angefochtenen Beschlusses daher für gerechtfertigt.

Diese Begründung wird in der Rs. T-465/20 durch ein zusätzliches Argument ergänzt: Das EuG führt aus, dass es sich bei der angefochtenen Beihilfe um einen Teil eines „andauernden Vorgangs“ handele „der aus unterschiedlichen, aufeinanderfolgenden Phasen bestehe“. Gemeint ist damit, dass die gewährte Rettungsbeihilfe für einen bereits vergangenen Zeitraum von sechs Monaten gewährt worden war und Portugal nach dem Ablauf dieses Zeitraums verpflichtet ist, nun die Beihilfe zurückzuzahlen oder einen Umstrukturierungs- bzw. Liquidationsplan vorzulegen (Rn. 55 lit d der Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien). Dieser Ansatz erscheint ebenfalls zielorientiert aber ungewöhnlich. Zum einen betonen die Kommission und auch die Unionsgerichte seit Jahren, dass Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen zwei verschiedene Phasen eines Unternehmens in Schwierigkeiten betreffen und daher unabhängig voneinander zu prüfen sind. Zum anderen ist für die Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe jedoch grundsätzlich die Rechtmäßigkeit einer Rettungsbeihilfe erforderlich – und diese ist hier aus Sicht des EuG vor dem Hintergrund der fehlenden Begründung ja gerade nicht gegeben – es sei denn, dass Gericht antizipiert, dass die Kommission die Rechtmäßigkeit der Rettungsbeihilfe begründen kann.

In der Rs. T-643/20 führt das Gericht als ergänzendes Argument für die Aussetzung an, dass die Nichtigkeit nur auf einen Begründungsmangel und nicht auf einen sachlichen Fehler zurückgehe. Auch dieser Ansatz erstaunt, da das Gericht damit zwischen der Wertigkeit der Nichtigkeitsgründen des Art. 263 AEUV differenziert.

Fazit

Außer Frage steht, dass die Entscheidung des EuG die Wirkung der Nichtigkeit zunächst auszusetzen pandemiegemäß und richtig erscheint. Die konkreten Folgen einer unmittelbaren Umsetzung der Nichtigkeit auf die beiden Fluggesellschaften und das Wirtschaftsleben der betroffenen Mitgliedstaaten wären nicht absehbar und möglicherweise irreparabel – auch für die gesamte europäische Wirtschaft. Die Begründungen für die Aussetzung überzeugen jedoch beihilfedogmatisch nicht – soziale und wirtschaftspolitische Argumente des Gerichts erstaunen zumindest an dieser Stelle. Üblicherweise sind Insolvenzen im Zusammenhang mit der Rückforderung rechtswidriger Beihilfen bislang hinzunehmen und zur Bereinigung der Wettbewerbsbeeinträchtigung sogar gewollt. Mit diesen beiden Urteilen scheint daher die – insbesondere politisch motivierte – „new normal“ auch in die Spruchpraxis des EuG Einzug zu halten.

Hinterlassen Sie einen Kommentar

Deine E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.