Tourismusförderung – es geht voran!

geschrieben von Gabriele Quardt

Der Versuch der Bundesregierung, einen Freistellungstatbestand für die staatliche Tourismusförderung in der AGVO 2017 unterzubringen, blieb erfolglos. Aufgrund bisher fehlender Erfahrungen auf diesem Themenfeld, sah sich die Kommission nicht in der Lage, eine entsprechende Freistellung aufzunehmen. Derzeit unternimmt die Bundesregierung gemeinsam mit der Kommission einen neuen Versuch, staatliche Tourismusförderung zukünftige beihilferechtssicher zu gestalten.

In Deutschland wurde in vielen Fällen bislang die Aufgabe des Destinationsmarketings oder der Tourismusförderung per Betrauungsakt als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse – nicht selten auch als Aufgabe der Wirtschaftsförderung – deklariert und entsprechend gefördert. Vielfach war dabei aber bereits die Abgrenzung zwischen wirtschaftlicher und nicht-wirtschaftlicher Tätigkeit unscharf, sowie die Frage eines ausschließlich lokalen Sachverhalts offen. Vor diesem Hintergrund hat die Bundesregierung Gespräche mit der Kommission aufgenommen mit dem Ziel, mehr Rechtssicherheit bei der staatlichen Finanzierung von Tourismusorganisationen einzufordern. Dank dieses Einsatzes wird in den nächsten Wochen im Rahmen multilateraler Gespräche der Entwurf eines Arbeitsdokuments der Kommission zur Einordung der staatlichen Tourismusförderung diskutiert.

Was ist in der Pipeline?

Bislang gibt es dieses Arbeitspapier nur im Entwurf. Aus dem im Internet zu findenden Schreiben des Bundewirtschaftsministerium vom 18. Mai 2017 zum Thema „Finanzierung öffentlicher Tourismusorganisationen und EU-Beihilfenrecht“ lassen sich jedoch bereits jetzt schon Hinweise entnehmen, wohin die Reise gehen könnte.

Die Bundesregierung verweist in diesem Schreiben auf einige wesentliche Punkte, bei denen sich die Kommission bislang kompromissbereit zeigt:

  • Aktivitäten von Tourismusgesellschaften sind zum Teil als nicht-wirtschaftlich einzustufen und fallen daher nicht unter den Anwendungsbereich des Beihilfenrechts.

Dazu zählen vor allem die nicht-wirtschaftlichen Tätigkeiten, die die Kommission bereits in ihrem Comfort Letter vom 24.4.2014 SA-37755 aufgezählt hat. Wie z.B. der Bau von Rad- und Wanderwegen, Seebrücken, Schwimmsteganlagen etc. – soweit diese nicht wirtschaftlich betrieben werden, der Bezug zu einer wirtschaftlichen Tätigkeit ausgeschlossen ist, die Infrastruktur im öffentlichen Interesse errichtet wurde und offen und allgemein zugänglich ist. Es zeichnet sich darüber hinaus ab, dass auch das Destinationsmarketing als beihilfefrei angesehen werden kann. Zu verstehen ist darunter das allgemeine Imagemarketing einer Stadt oder einer Region. Dazu gehören neben der Erstellung von Werbeprospekten und einer entsprechenden Website auch die Teilnahme an Reise- und Urlaubsmessen und das Bereitstellen von Informationen für Urlauber in einem Tourist Office. Eine Bestätigung dieses Ansatzes findet man im Übrigen in der Entscheidung der EFTA-Überwachungsbehörde vom 4.11.2015.

  • Bei Maßnahmen des Tourismusmarketings kann es sich nach Ansicht der Kommission auch um rein lokale Sachverhalte handeln. Damit wäre das Tatbestandsmerkmal der Handelsbeeinträchtigung ausgeschlossen und die Maßnahme daher beihilfefrei.

Die Kommission hat wohl bereits in zwei Entscheidungen von diesem Ansatz Gebrauch gemacht (SA.41158 – Erfurt Tourismus und Marketing GmbH, SA. 41273 – Zweckverband Tourismuszentrale Holsteinische Schweiz – beide leider nicht frei zugänglich).

Dem Ansatz der Kommission in ihrer allgemeinen neueren Entscheidungspraxis zu lokalen Sachverhalten folgend, ist das Tatbestandsmerkmal der Handelsbeeinträchtigung ausgeschlossen, wenn Güter und Dienstleistungen nur auf einem geografisch beschränkten Markt angeboten werden und sich das Angebot  nicht an Kunden aus anderen Mitgliedsstaaten richtet. Die Maßnahmen dürfen darüber hinaus keine – oder höchstens marginale – vorhersehbare Auswirkungen auf grenzüberschreitende Investitionen in dem Sektor haben. An diesem Maßstab werden sich auch Tourismusmaßnahmen messen lassen müssen. Für eine Förderung von Inlandstourismus werden die Voraussetzungen wohl zu bejahen sein. Aber ist es nicht grundsätzlich das Ziel, auch Urlauber aus anderen Mitgliedstaaten anzusprechen? Kriterien wie die Zahl der Urlauber, die tatsächlich aus dem Ausland kommen oder in welchen Sprachen die touristischen Angebote einer Region auf der Website ausgeführt sind, werden dabei sicherlich zu berücksichtigen sein. Grenznahen Regionen dürfte aber der Ausschluss der Handelsbeeinträchtigung grundsätzlich verwehrt bleiben.

  • Im Einzelfall erscheint der Kommission die Ausgestaltung von Tourismusmaßnahmen in Form einer DawI nicht ausgeschlossen.

Dieser Ansatz der Kommission ist neu. Bislang stand sie der Anwendung der DawI-Vorschriften auf Tourismusförderung eher ablehnend entgegen. Eine Anwendung wird dabei wohl nur eingeschränkt möglich sein, da die allgemeinen Voraussetzungen der DawI-Regelungen erfüllt sein müssen: die Tätigkeit muss im Interesse der Allgemeinheit erbracht  und darf darüber hinaus nicht am Markt (oder jedenfalls nicht in der Form) erbracht werden. Daher bleibt abzuwarten, welche konkreten Tätigkeiten dazu gehören könnten.

Vorläufiges Fazit

Vor dem Hintergrund der aktuellen Diskussion zeichnet sich keine einheitliche Regelung für die beihilferechtliche Behandlung von staatlichen Maßnahmen zur Tourismusförderung ab. Auf Tatbestandsebene wird die Abgrenzung wirtschaftlicher/nicht-wirtschaftlicher Tätigkeiten sowie die Differenzierung lokaler und grenzübergreifender Sachverhalte entscheidend sein. Denkbar wäre im Übrigen auch der Ausschluss der Begünstigung, bei Abschluss von Marketingverträgen zu nachweislich marktüblichen Konditionen. Darüber hinaus ist eine Finanzierung im Rahmen von de-minimis bei der Erfüllung aller Tatbestandsmerkmale durchaus möglich.

Soweit eine wirtschaftliche Tätigkeit vorliegt, bleibt außerdem eine begrenzte Anwendung des DawI-Pakets – insbesondere des Freistellungsbeschlusses und der DawI-de-minimis Verordnung.

In den meisten Fällen dürften die einzelnen Tätigkeiten der Tourismusgesellschaften unterschiedlich zu bewerten sein, da diese neben nicht-wirtschaftlichem Destinationsmarketing z.B. auch Reiseliteratur und Postkarten sowie Buchungsservice anbieten und Werbedienstleistungen Dritter (Stadtführung etc.) vermitteln. Durch die Einrichtung einer Trennungsrechnung kann in diesen Fällen der Vermutung einer Quersubventionierung des wirtschaftlichen Tätigkeitsbereichs entgegengetreten werden. Gleiches gilt im Übrigen auch bei der Wahrnehmung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse.

Durch die Einzelfallbetrachtung wird das beihilferechtliche Lösungsspektrum zwar komplexer, dennoch ist zu hoffen, dass das erwartete Arbeitspapier zu mehr Rechtssicherheit im Bereich der Tourismusförderung beiträgt. Die daraus sicherlich erwachsenden Einzelfallentscheidungen der Kommission tragen dabei mittelfristig zur Erweiterung der Kommissionspraxis bei. Das nächste AGVO-Erweiterungspaket  kommt bestimmt….

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