Sind private Hochschuleinrichtungen als Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung iSd. AGVO anzusehen?

geschrieben von Gabriele Quardt und Hans-Joachim von Salmuth*

In den verbundenen Rechtssachen C-164/21 und C-318/21 hat sich der EuGH mit der Frage zu beschäftigen, ob auch eine private Hochschulen als Einrichtung für Forschung und Wissensverbreitung im Anwendungsbereich der AGVO angesehen werden können. Am 28. April 2022 sind die Schlussanträge der Generalanwältin Tamara Capeta veröffentlich worden.

Hintergrund

In beiden Rechtssachen geht es um  private Hochschulen, die sich auf zwei verschiedene Ausschreibungen des wissenschaftlichen Rates in Lettland bewarben, um die Finanzierung von Forschungsprojekten zu erhalten. Beide Anträge wurden von den zuständigen Stellen als nicht förderfähig abgelehnt, da die Klägerinnen teilweise wirtschaftliche Tätigkeiten ausübten. Um für die Förderungen in Betracht zu kommen, musste die Einrichtung aufgrund nationaler Vorgaben der Definition einer „Einrichtung für Forschung und Wissensverbreitung“ gemäß Art. 2 Nr. 83 der AGVO entsprechen und gemäß den für sie geltenden Vorschriften (Satzung, Geschäftsordnung, Gründungsakt etc.) nicht-wirtschaftliche Haupttätigkeiten ausüben sowie in ein Register für nicht-wirtschaftliche Einrichtungen eingetragen sein

Im konkreten Fall erwirtschaftete die eine Einrichtung 84% ihres Umsatzes aus den Einschreibungsgebühren ihrer Studenten. Da die Einrichtung ihre Tätigkeit in Form einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung ausübt, kam das mit der Sache befasste Gericht in Lettland zu dem Ergebnis, das die private Akademie hauptsächlich eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe (Rs. C-164/21). Auch in der verbundenen Rs. C-318/21 hatte das zuvor befasste lettische Gericht im Zusammenhang mit einer schwedischen Privatschule entschieden, dass diese eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübe, da „die Einnahmen und Ausgaben im Zusammenhang mit ihren wirtschaftlichen Tätigkeiten denen der nicht-wirtschaftlichen überwögen.

Der Begriff der „Einrichtung für Forschung und Wissenschaftsverbreitung“ gem. Art. 2 Nr. 83 AGVO

In den dem EuGH von den zuständigen Verwaltungsgerichten vorgelegten Fragen geht es insbesondere um die Auslegung von Art. 2 Nr. 83 AGVO, der die Definition des Begriffs „Einrichtung für Forschung und Wissenschaftsverbreitung“ wie folgt definiert:

„Einrichtungen wie Hochschulen oder Forschungsinstitute, Technologietransfer-Einrichtungen, Innovationsmittler, forschungsorientierte physische oder virtuelle Kooperationseinrichtungen, unabhängig von ihrer Rechtsform (öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich) oder Finanzierungsweise, deren Hauptaufgabe darin besteht, unabhängige Grundlagenforschung, industrielle Forschung oder experimentelle Entwicklung zu betreiben oder die Ergebnisse solcher Tätigkeiten durch Lehre, Veröffentlichung oder Wissenstransfer zu verbreiten.“

Die Generalanwältin kommt zunächst zu dem Schluss, dass Art. 2 Nr. 83 AGVO aufgrund des Verweises im lettischen Recht auf diese Regelung bereits kraft nationalen Rechts und nicht qua Unionsrecht Anwendung findet.

Sie geht weiter der Frage nach, welchen Schwerpunkt eine Forschungseinrichtung in ihrer Tätigkeit ausüben muss, um in den Anwendungsbereich von Art. 2 Nr. 83 AGVO zu fallen. Vor dem Hintergrund, dass sich diese Begriffsdefinition im Abschnitt der AGVO zu den Forschungsbeihilfen befindet, geht sie davon aus, dass die Haupttätigkeit der Einrichtung im Bereich der Forschungstätigkeit liegen muss – unabhängig von einer öffentlich-rechtlichen oder privatrechtlichen Rechtsform.

Die Tätigkeiten kann dabei wirtschaftlich und nicht-wirtschaftlich sein. Die unabhängige Forschung sollte dabei jedoch zu ihren Hauptaktivitäten gehören. Diesen Ansatz stützt die Generalanwälte auf drei Argumente: Zum einen ergebe sich bereits aus Satz 2 des Art. 2 Nr. 83 AGVO („Übt eine solche Einrichtung auch wirtschaftliche Tätigkeiten aus, muss sie über deren Finanzierung, Kosten und Erlöse getrennt Buch führen“), dass eine Einrichtung eben auch nicht-wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben muss. Darüber hinaus spreche für ihren Ansatz, dass bei Beteiligung von Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung bei Projekten im Verbund mit Unternehmen das Vorhaben als nicht-wirtschaftliche Tätigkeit eingestuft werde (Ziff. 19 des FuEuI-Rahmens) und neben der Ausbildung von Humanressourcen im Rahmen des öffentlichen Bildungswesens Forschungseinrichtungen nicht-wirtschaftlich tätig sind, soweit die Forschungsergebnisse (z.B. durch Lehre oder frei zugängliche Datenbanken) weit verbreitet werden.

Für die Beurteilung der Hauptaktivitäten einer Forschungseinrichtung sollte dabei nach Ansicht der Generalanwältin Capeta auf deren Gründungsdokumente, Satzungen, Jahresberichte etc. abgestellt werden. Im Ergebnis kommt die Generalanwältin daher zu dem Schluss, dass eine Einrichtung, deren Tätigkeit in Forschung und Lehre besteht, als „Einrichtung für Forschung und Wissensverbreitung“ iSd. Art. 2 Nr. 83 AGVO angesehen werden kann, „wenn eine ihrer Haupttätigkeiten die unabhängige Forschung ist, die zumindest teilweise nicht-wirtschaftlicher Art ist, selbst wenn einige ihrer Tätigkeiten wirtschaftlicher Art sind oder, mit anderen Worten, selbst wenn ein Teil ihrer Einnahmen aus der Erbringung entgeltlicher Dienstleistungen stammt. Der Anteil der Finanzierung aus wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Tätigkeiten ist nicht relevant“ (Rn. 85).

Keine Festlegung der Rechtsnatur der Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung in der AGVO

Die Generalanwältin führt zunächst aus, dass die AGVO in keiner Bestimmung zur Freistellung von FuEuI Beihilfen auf die Rechtsnatur der begünstigten Einheit abstellt. Hinsichtlich der Beihilfenintensität zielt sie vielmehr auf die zu fördernde Tätigkeit (Grundlagenforschung, industrielle Forschung, experimentelle Entwicklung, Durchführbarkeitsstudien) ab. Der Begriff der Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung hat damit keine Auswirkung auf die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt. Auswirkungen hat jedoch z.B. die Beteiligung einer Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung im Rahmen einer wirksamen Zusammenarbeit auf die Beihilfenintensität (Art. 25 Abs. 6 lit b AGVO).

Daher kommt die Generalanwältin zu dem Schluss, dass jeder Mitgliedstaat zwar darüber entscheiden könne, private oder öffentliche Forschungseinrichtungen zu fördern. Der Ausschluss privater Einrichtungen dabei jedoch nicht mit der Anwendbarkeit der AGVO begründet werden könne.

Anwendung des Beihilfenrechts auf Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung

Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung haben regelmäßig wirtschaftliche und nicht-wirtschaftliche Tätigkeitsbereiche. Im Hinblick auf die Frage, ob eine Förderung eine Beihilfe gem. Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt, ist auf die konkrete geförderte Tätigkeit abzustellen. Wird eine wirtschaftliche Tätigkeit mit staatlichen Mitteln unterstützt, ist das Beihilfenrecht anwendbar. Die Finanzierung nicht staatlicher Aktivitäten fallen nicht unter das Beihilfenrecht. Darüber hinaus muss durch eine Trennungsrechnung eine Quersubventionierung des wirtschaftlichen Tätigkeitsbereichs aus der beihilfefreien Förderung der nicht-wirtschaftlichen Aufgaben ausgeschlossen werden.  Wenn dabei eine Forschungseinrichtung Bildungsdienstleistungen gegen Entgelt erbringt, die erzielten Gewinne dann jedoch in die Haupttätigkeit der Forschung reinvestiert, dann werden ihre gesamten Tätigkeiten als nicht-wirtschaftlich angesehen (Rn. 19 lit b FuEuI-Rahmen).

Fazit: Im Hinblick auf die Frage der Anwendbarkeit der Beihilfe auf Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung hat die Generalanwältin die bisherige Rechtsprechung zu wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Tätigkeiten bestätigt: nur auf wirtschaftliche Tätigkeiten ist das Beihilferecht anwendbar. In der  dafür erforderlichen Trennungsrechnung sind Erlöse und Kosten sowie Einnahmen und Ausgaben der wirtschaftlichen Tätigkeit und der nicht-wirtschaftlichen Tätigkeiten getrennt voneinander nachzuweisen.

Dass die Frage der Rechtsnatur einer Forschungseinrichtung für die Anwendbarkeit der AGVO keine Rolle spielen soll, ist dogmatisch richtig und vor dem Hintergrund, dass insbesondere auch private Einrichtungen die Lehre und Forschung erheblich weiterbringen, von entscheidender Bedeutung.

Für das Vorliegen einer Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung und damit die Anwendungsmöglichkeiten der AGVO fordert die Generalanwältin die Ausübung einer überwiegenden Tätigkeit der Einrichtung im Bereich der unabhängigen Forschung, die teilweise nicht-wirtschaftlich und teilweise wirtschaftlich sein darf. Der Anteil der Finanzierung aus den beiden Bereichen soll dabei nicht relevant sein. Für die Anwendbarkeit der AGVO auf Einrichtungen für Forschung und Wissensverbreitung wäre diese Voraussetzung daher zunächst immer zu prüfen und möglicherweise damit die Anwendung der Freistellungstatbestände einschränken.

In der Praxis wird sich sicherlich – vergleichbar mit der Bestimmung des 20%igen wirtschaftlichen Nebentätigkeitsanteils – u.a. auch die Frage stellen, ob sich der geforderte „überwiegende Anteil im Bereich der unabhängigen Forschung“ auf die Forschungseinrichtung insgesamt oder auch auf abgrenzbare Einheit der Einrichtung beziehen kann, soweit diese z.B. eine eigene materielle, finanzielle und personelle Ausstattung haben.

Über den Ausgang des Verfahrens werden wir hier gern berichten.

* Der Beitrag wurde während des Referendariats bei der Kanzlei Müller-Wrede & Partner verfasst

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