Ein Ausflug zu den Strukturfonds: Verstöße gegen nationales (Vergabe-)Recht sind zu berichtigende Unregelmäßigkeiten

geschrieben von Julia Lipinsky

Das Beihilfenrecht und die Strukturfonds kommen häufig in Berührung – nicht immer allerdings störungsfrei. Dies zeigen auch die Feststellungen des Europäischen Rechnungshofs, nach denen das Beihilfenrecht auf Platz 3 der häufigsten Fehlerarten beim Einsatz von Strukturfondsmitteln liegt. Gold und Silber gehen an die Übernahme nicht förderfähiger Kosten und Verstöße gegen das Vergaberecht (vgl. Jahresbericht des ERH zum Haushaltsjahr 2014). Angesichts der Schnittstellen soll hier ein Ausflug zu den Strukturfonds gewagt und über das EuGH-Urteil „Judeţul Neamţ und Judeţul Bacău“ (verb. Rs. C-260/14 u. C-261/14) vom 26.05.2016 berichtet werden. Dieses dürfte für die mit der Verwaltung und der Inanspruchnahme von Strukturfondsmitteln befassten Kreise von erheblichem Interesse sein. Auf Vorlage eines rumänischen Berufungsgerichts hat der EuGH darin nämlich u.a. den Begriff der „Unregelmäßigkeit“ ausgelegt und klargestellt, dass dieser auch Verstöße gegen das bei der Verwaltung von fondsfinanzierten Vorhaben zu beachtende nationale Recht, insbesondere nationales Vergaberecht, umfasst.

Die Auslegung des EuGH mag angesichts der Definition des Unregelmäßigkeitsbegriffs in Art. 2 Nr. 36 der aktuellen ESI-Fonds-VO 1303/2013 nicht völlig überraschen. In dem fraglichen Vorabentscheidungsverfahren musste sich der EuGH allerdings mit den Definitionen der Vorgänger-VO 1083/2006 sowie der Rahmenregelung VO 2988/95 befassen. Diese setzen für eine Unregelmäßigkeit ausdrücklich einen Verstoß eines Wirtschaftsteilnehmers gegen eine Gemeinschaftsbestimmung voraus. Auch wegen dieser Formulierung konnte in Frage gestellt werden, ob den „alten“ Strukturfondsregelungen zu entnehmen ist, dass Verletzungen rein nationaler Bestimmungen nach dem Unionsrecht zu ahnden sind. Mit dem Urteil vom 26.05.2016 belegt der EuGH nun einmal mehr, dass es für die Auslegung der Strukturfondsvorschriften weniger auf ihren Wortlaut, als vielmehr auf das mit ihnen verfolgte Ziel ankommt: nämlich den effektiven Einsatz der Fondsmittel und den Schutz der finanziellen Interessen der Union.

Der Begriff der „Unregelmäßigkeit“ ist im Bereich der EU-Fonds von ganz wesentlicher Bedeutung, da vom Vorliegen einer Unregelmäßigkeit abhängt, ob die Mitgliedstaaten und/oder die Kommission an den Kofinanzierungsmitteln für Vorhaben oder Programmen Kürzungen vornehmen müssen. Das Verständnis des Begriffs ist daher immer wieder Gegenstand von Diskussionen zwischen Kommission und den Mitgliedstaaten und Streitigkeiten vor den Unionsgerichten. Mit dem Urteil „Judeţul Neamţ und Judeţul Bacău“ dürfte der EuGH nun gleich für mehrere Diskussionen Klärung herbeiführen: Besonders für zurückliegende Förderperioden ist von Interesse, dass die Begriffsdefinition des Art. 1 Abs. 2 VO 2988/95 und der diesem nachgebildeten sektorbezogenen Regelungen (wie z.B. Art. 2 Nr. 7 VO 1083/2006) nicht nur jeden Verstoß gegen das Unionsrecht erfasst, sondern auch jeden Verstoß gegen nationale Rechtsvorschriften, die zur „ordnungsgemäßen Anwendung des Unionsrechts im Bereich der Verwaltung von Vorhaben, die von EU-Fonds gefördert werden“ beitragen. Damit steht fest, dass die Mitgliedstaaten bereits in früheren Förderperioden unmittelbar aus den Strukturfondsvorschriften (d.h. unabhängig vom nationalen Recht) verpflichtet waren, Verstöße gegen die einschlägigen nationalen Förderregeln als Unregelmäßigkeit zu ahnden. Daneben deutet die Auslegung des EuGH an, dass die Kommission zu Finanzkorrekturen allein wegen Verstößen gegen nationales Recht berechtigt ist, soweit dieses den Einsatz von Fondsmitteln betrifft. Die Grenzen dieser Kürzungsverpflichtung bzw. -befugnis sind allerdings noch nicht gänzlich geklärt, besonders auch weil der Unregelmäßigkeitsbegriff voraussetzt, dass die Rechtsverletzung durch einen Wirtschaftsteilnehmer verursacht wurde. Für den aktuell geltenden Art. 2 Nr. 36 VO 1303/2013 lässt sich aus dem Urteil schließlich folgern, dass die dort verwendete Formulierung „Verstoß gegen Unionsrecht oder gegen nationale Vorschriften zu dessen Anwendung“ weit zu verstehen ist und nicht nur nationale Vorschriften meint, die aus der Umsetzung von Unionsrecht hervorgegangen sind (so auch Generalanwalt Bot in seinen Schlussanträgen zu den verb. Rs. C-260/14 u. C-216/14).

Auch wenn das Urteil des EuGH einige Unklarheiten beseitigt, trifft doch auch hier wieder einmal das Stichwort „eine Frage gelöst, hundert neue gestellt“ zu. Zu den Folgefragen gehört z.B., ob die finanziellen Korrekturen, die von den zuständigen Behörden bei Verstößen gegen nationale Förderregeln zumeist bereits aufgrund des nationalen Zuwendungsrechts vorgenommen werden, aus Sicht des Unionsrechts für die Beseitigung des dem Fonds entstandenen Verlusts ausreichend sind. Im Bereich von Verstößen gegen das Vergaberecht, wo Leitlinien für Finanzkorrekturen existieren, dürfte sich diese Frage durch eine Orientierung an den dort vorgesehenen Berichtigungssätzen lösen lassen, auch wenn diese eigentlich für Verletzungen des europäischen Vergaberechts gelten Bei anderen Fehlern könnte künftig dagegen stärker in den Fokus rücken, ob die zuständige Behörde bei der Ermessensausübung bezüglich der zurückzufordernden Mittel auch die finanziellen Interessen der Union ausreichend berücksichtigt hat. Eine weitere Frage, die sich infolge des Urteils stellt, ist, inwieweit der Kommission bei Finanzkorrekturen für Verstöße gegen nationales Förderrecht eine Kompetenz zur Anwendung bzw. Auslegung dieses Rechts zusteht. Selbst wenn die fraglichen Regeln der Umsetzung der Strukturfonds und somit – wie der EuGH ausführt – der Anwendung des Unionsrechts dienen, bleiben sie doch nationales Recht. Die Befugnisse von Unionsorganen müssten daher auf die unionsrechtskonforme Auslegung des nationalen Rechts beschränkt sein.

Es bleibt abzuwarten, wie sich das Urteil des EuGH auf die Handhabung der Strukturfonds niederschlagen wird. Es sollte aber jedenfalls bei den zuständigen Behörden und den Zuwendungsempfängern nochmals das Bewusstsein dafür stärken, dass die nationalen Fördervorschriften bei der Inanspruchnahme von Strukturfondsmitteln unionsrechtlich überformt sind. Dem deutschen Juristen, der für die Rechtsauslegung den Grundsatz der Wortlautgrenze verinnerlicht hat, dürfte das Urteil zudem noch einmal vor Augen halten, dass sich dies im Unionsrecht anders verhält. Dass der Normtext gegenüber Systematik und Zielsetzung einer Vorschrift nur von untergeordneter Bedeutung ist, ist angesichts des damit einhergehenden Defizits an Vorhersehbarkeit und Verlässlichkeit gerade im Bereich der Strukturfonds problematisch. Diese Lage ist aber den verschiedenen verbindlichen Sprachfassungen geschuldet, die wiederum einheitlich ausgelegt und angewendet werden müssen. Auch wenn im Bereich der ESI-Fonds die Vorschriften von Förderperiode zu Förderperiode immer klarer und dezidierter geworden sind, gilt daher zu beachten, dass in Zweifelsfällen ihr Regelungsgehalt nicht von ihrem Wortlaut sondern davon abhängt, wie sie nach dem Grundsatz des wirtschaftlichen und effektiven Mitteleinsatzes zu verstehen sind.

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