Regionalflughäfen – ready for takeoff?

geschrieben von Gabriele Quardt

Bis zum 8. Dezember 2016 konnten alle interessierten Parteien im Rahmen der Konsultation zur AGVO ihre Stellungnahmen u.a. auch zu den geplanten Freistellungen von Investitionsbeihilfen für Flughäfen abgeben. Im Rahmen der ersten Konsultation haben verschiedene Mitgliedstaaten und andere Stellen die Kommission darum gebeten, auch Betriebsbeihilfen für Kleinst- und Regionalflughäfen von der Notifizierungspflicht freizustellen. Dies insbesondere vor dem Hintergrund der Flughafenleitlinien 2014, in denen die Kommission selbst zu dem Ergebnis gekommen ist, dass Flughäfen bis zu 200.000 Passagieren p.a. wohl nicht in der Lage sein werden, ihre Betriebskosten selbst zu tragen. Wie der aktuelle Entwurf der AGVO jedoch zeigt, ist die Kommission auf diesen Vorschlag bislang nicht eingegangen. Damit bleiben Betriebsbeihilfen außerhalb des DawI-Anwendungsbereichs auch weiterhin notifizierungspflichtig.

Zum Hintergrund – die Flughafenleitlinien 2014

Die Kommission hat 2014 neue Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften erlassen. Diese sollen den Mitgliedstaaten als Orientierungshilfe dienen, wie Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften im Einklang mit den Vorschriften des EU-Beihilfenrechts gefördert werden können. Für die Verwirklichung eines genau definierten Ziels von gemeinsamem Interesse (z.B. Erhöhung der Mobilität der Bürger, Entgegenwirken der Überlastung des Luftraums an großen Drehkreuzen, regionale Entwicklung) sind demnach Investitionsbeihilfen in die Flughafeninfrastruktur zulässig, wenn ein echter Verkehrsbedarf besteht und die Unterstützung notwendig und angemessen ist.

Die Beihilfehöchstgrenze steht dabei im Verhältnis zur Größe des Flughafens: kleinere Flughäfen (nicht mehr als 3 Millionen Passagiere im Jahr) haben mehr Möglichkeiten Beihilfen zu erhalten als große Flughäfen. Betriebsbeihilfen sind jedoch nur für Regionalflughäfen unter bestimmten Voraussetzungen für einen Übergangszeitraum von 10 Jahren (beginnend ab dem 4. April 2014) genehmigungsfähig. Die Flughäfen müssen einen Geschäftsplan erarbeiten, auf dessen Grundlage sie nach Ablauf dieses Zeitrahmens in der Lage sein werden, ihre Betriebskosten selbst zu decken. Zweifel hat die Kommission grundsätzlich daran, wenn sich der Flughafen im Einzugsbereich eines anderen Flughafens befindet. Für kleinere Flughäfen mit unter 700.000 Passagieren im Jahr sieht die Kommission verstärkte Schwierigkeiten, die Kostendeckung in der Übergangszeit zu erreichen. Daher sehen die Leitlinien für diese eine höhere Beihilfenintensität vor und es besteht die Möglichkeit, vor Ablauf des Übergangszeitraums die Lage neu zu bewerten. Die Kommission fordert die Mitgliedstaaten dabei auf, anstelle von Einzelfallmaßnahmen nationale Regelungen zur Finanzierung von Flughäfen anzumelden.

Zur Realität – wie sieht die Lage von Regionalflughäfen aus?

Wie schwierig die Lage für kleinere Flughäfen wirklich ist, zeigt aktuell der Flughafen Frankfurt Hahn. So hat der Mehrheitsgesellschafter dieses Regionalflughafens – das Land Rheinland Pfalz – (das Land Hessen hält 17,5 %) mit dem Verkaufsprozess begonnen. Ziel ist es dabei, den defizitären Flughafen in private Hände zu überführen. Nachdem der Verkauf im Sommer 2016 zunächst scheiterte, wurde das Bietverfahren erneut eröffnet. Derzeit gehen die Beteiligten von einem Verkauf an einen der aktuellen Bieter aus. Scheitert dieser Versuch, sieht es wohl schwarz für den Hahn aus. Damit wäre er allerdings nicht der erste Regionalflughafen, den das Schicksal der Insolvenz ereilte. Erfahrungen hat mit diesem Thema und internationalen Investoren aus Neuseeland, Ägypten und China insbesondere der ebenfalls seit Jahren defizitäre Flughafen Lübeck-Blankensee, der dabei auf zwei Insolvenzverfahren zurückblicken kann. Das gleiche Schicksal teilt der Flughafen Zweibrücken, der allerdings aufgrund einer Beihilferückforderung i.H.v. 47 Mio. € in 2014 in die Knie gehen musste. Nach dem Verkauf wird aus dem ehemaligen Regionalflughafen nun ein Gewerbepark. Vom Flughafen wird lediglich ein Sonderlandeplatz übrig bleiben. Ein Schicksal, das auch bald andere Regionalflughäfen teilen?

Aber woran liegt das? Zusammen machen die 18 Regionalflughäfen im Besitz der öffentlichen Hand in Deutschland Jahr für Jahr Verluste von rund 175 Mio. €. Diese werden jeweils von den staatlichen Gesellschaftern getragen. Ein Grund für diese Entwicklung ist sicherlich neben dem Fehlen der Einnahmen aus dem lukrativen Non-aviation-Bereich, der für die Großflughäfen eine wichtige Einnahmequelle ist, dass einige dieser Flughäfen nur wenige Kilometer voneinander entfernt liegen. Sie stehen damit im unmittelbaren Wettbewerb um Passagiere und vor allem auch um Fluggesellschaften. Diese haben hingegen die Qual der Wahl und damit die Möglichkeit, Flughafenentgelte zu ihren Gunsten zu verhandeln.

So trennen das hessische Flughafenprojekt in Kassel-Calden z.B. nur 70 Kilometer vom Flughafen Paderborn in Nordrhein-Westfalen. Der Regionalflughafen Zweibrücken in Rheinland-Pfalz lag keine 35 Kilometer vom Flughafen Saarbrücken im Saarland entfernt. Der Flughafen Köln/Bonn ist von Düsseldorf nur 60 Kilometer entfernt. Der Weg vom Flughafen Friedrichshafen beträgt ebenfalls grade mal 80 Kilometer bis zum Flughafen Memmingen (vgl. auch Beitrag Koschnick vom 22.11.2016 im Onlinemagazin Telepolis). Um nur einige Beispiele zu nennen.

Freistellung von Investitionsbeihilfen für Regionalflughäfen

Die aktuelle AGVO 2014 enthält bislang überhaupt keine Freistellung für Beihilfen zugunsten von Flughäfen. Wie Konsultation zeigt, plant die Kommission jedoch dieses zukünftig zu ändern. Bereits in der ersten Konsultation stellte die Kommission ihren Ansatz dar, zukünftig Investitionsbeihilfen für Regionalflughäfen (Flughäfen bis maximal drei Millionen Passagiere im Jahr bzw. nicht mehr als 200.000 Tonnen Frachtaufkommen) unter bestimmten Umständen von der Notifizierungspflicht freizustellen. Eine Freistellung soll dabei möglich werden, soweit nicht ein unmittelbarer Wettbewerb mit einem anderen Flughafen in 100 km Entfernung besteht, der Flughafen allen potenziellen Nutzer offen, transparent und diskriminierungsfrei zur Verfügung steht, die Beihilfe nicht für die Verlegung eines Flughafens gewährt wird und nicht über die „funding gap“ hinausgeht. Noch im ersten Konsultationsentwurf war eine weitere Voraussetzung für die staatliche Finanzierung von Investitionen eine zufriedenstellende mittelfristige Auslastungsperspektive, die anhand einer realistischen Prognose des Verkehrsaufkommens ermittelt werden sollte. In dem aktuellen Entwurf der AGVO muss nur noch dargelegt werden, dass die Investition nicht über das für die Aufnahme des erwarteten Verkehrsaufkommens erforderliche Maß hinausgeht. Weitere Erleichterungen sollen nach dem 2. Konsultationsentwurf nicht nur für kleinere Flughäfen bis zu 50.000 Passagiere, sondern bis 150.000 Passagiere im Jahr gelten. Betriebsbeihilfen sind  auch weiterhin im Rahmen der Freistellung nicht vorgesehen.

 

Freistellung von Betriebsbeihilfen als Lösungsansatz?

Wie nun also mit der Situation umgehen? Die meisten Regionalflughäfen sind zum Ausgleich ihrer Verluste auf die dauerhafte Unterstützung ihrer staatlichen Gesellschafter angewiesen. Dabei handelt es sich in der Regel um die Gewährung von Betriebsbeihilfen, die der Kommission notifziert und von dieser genehmigt werden müssten. Das wäre grundsätzlich auch möglich.

In zwei schwedischen Fällen hat die Kommission kürzlich den Betrieb zweier Regionalflughäfen als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse angesehen und genehmigt (Staatliche Beihilfe SA.38757 – Skelleftea Airport; Staatliche Beihilfe SA.38892 – Sundsvall Timra Airport). Hintergrund für die Annahme einer DawI war die Notwendigkeit des Flughafenbetriebs aus sozioökonomischen Gründen. Die Regionen wären ohne die Flughäfen verkehrstechnisch isoliert und würden ohne die staatliche Ausgleichsleistung auch nicht weiterbetrieben werden. im Rahmen dieser Beschlüsse bezog sich die Kommission auf Rn. 73 der Flughafenleitlinien, die die Möglichkeit der Finanzierung im Rahmen einer DawI in besonderen Fällen auch vorsieht. Diese Möglichkeit kommt jedoch für Regionalflughäfen in Mitteleuropa nicht in Betracht. Eine verkehrspolitische Isolierung dürfte dort nicht so schnell eintreten.

Daneben besteht die Möglichkeit der Notifizierung von Betriebsbeihilfen auf Grundlage der Flughafenleitlinien – als Einzelmaßnahme oder auch als Regelung. Festzustellen ist aber, dass Mitgliedstaaten bisher in keinem nennenswerten Umfang von der Notifizierung von Regelungen Gebrauch gemacht haben und auch nur sehr wenige Einzelfälle bei der Kommission für die Genehmigung von Betriebsbeihilfen angemeldet wurden (Staatliche Beihilfe SA.24258 Groningen Airport Elde und Staatliche Beihilfe SA.41653 Flughafen Heringsdorf).

Der Flughafen Elde hat ein Fluggastaufkommen von 200.000 Passagieren p.a. Seit 2001 wird er jährlich durch staatliche Mittel der Niederlande unterstützt. Nun wurde aber ein Geschäftsplan vorgelegt, nach dem der Flughafen in 2017 die Gewinnschwelle erreichen soll. Daher hat die Kommission die Beihilfen auf Grundlage der Flughafenleitlinien genehmigt.

Beim Flughafen Heringsdorf ging es neben der staatlichen Finanzierung von Investitionen um alte aber auch neue Betriebsbeihilfen. Von 2004 bis 2015 lagen die Passagierzahlen im Bereich von rund 25.000 und 45.000 Passagieren. Aufgrund der Nähe zu den Flughäfen in Rostock und Stettin hat die Kommission trotzdem eine Verfälschung des Wettbewerbs und eine Handelsbeeinträchtigung nicht ausschließen können. Stattdessen wurden die Beihilfen jedoch nach den Flughafenleitlinien 2014 genehmigt, auch wenn bereits jetzt schon feststeht, dass der Flughafen über 2018 hinaus staatliche Unterstützung benötigt. Vor dem Hintergrund des erheblichen Aufwands und der Kosten eines Notifizierungsverfahrens, stellt sich tatsächlich die Frage, ob nicht in solchen Fällen, tatsächlich ein Freistellungstatbestand hilfreich wäre, wenn man nicht bereits die Handelsbeeinträchtigung ausschließt.

Deutschland hat im Rahmen der Konsultation zum ersten Überarbeitungsentwurf in diesem Zusammenhang einen Vorschlag unterbreitet, den die Kommission nicht aufgegriffen hat, der aber durchaus interessant erscheint: Zusammen mit Frankreich schlägt die Bundesregierung vor, dass Betriebsbeihilfen zukünftig freigestellt werden könnten, wenn sie auf maximal 1 Mio. € p.a. begrenzt sind und mit der Vorlage eines Wirtschaftplans verbunden werden, der die Reduzierung des Kostendefizits in den nächsten 10 Jahren vorsieht. Von dieser Möglichkeit sollten Flughäfen bis zu 500.000 Passagieren Gebrauch machen dürfen.

Dieser Vorschlag greift den Grundsatz aus den Flughafenleitlinien 2014 auf, das jährliche Defizit auf Dauer zu reduzieren. Mit diesem Ansatz könnten die betroffenen Flughäfen aus einer beihilferechtlichen Grauzone herausgeholt werden (allein in Deutschland gibt es wohl 191 Flugplätze mit weniger als 500.000 Passagieren p.a.). Nicht zu vergessen ist jedoch, dass die Kommission beihilferechtliche Tatbestände erst freistellt, wenn sie in diesen Bereichen auch schon entsprechende Erfahrungen durch Fallpraxis aufweisen kann. Diese mag hier fehlen, dennoch sollte aus Gründen der Rechtssicherheit zeitnah Licht ins Dunkle gebracht werden.

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