Aus UEBLL wird KUEBLL

geschrieben von Christopher Hanke

Am 21. Dezember 2021 hat die Kommission die neuen Leitlinien für staatliche Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen (kurz: KUEBLL, in der Folge „neue Leitlinien“) gebilligt. Die neuen Leitlinien gelten seit Januar 2022 und ersetzen die Leitlinien für staatliche Umweltschutz- und Energiebeihilfen (kurz: UEBLL, in der Folge „alte Leitlinien“). In den Leitlinien sind die Voraussetzungen festgelegt, unter denen staatliche Beihilfen in den Bereichen Klima, Umweltschutz und Energie als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können.  Darüber hinaus werden die Kriterien dargelegt, die die Kommission bei der Prüfung von Fördermaßnahmen der Mitgliedstaaten in diesen Bereichen zugrunde legt.

Die neuen Leitlinien sollen der zunehmenden Bedeutung des Klimaschutzes Rechnung tragen und wurden hierzu mit den im europäischen Grünen Deal festgelegten Zielvorgaben der EU und anderen Änderungen von Vorschriften in den Bereichen Energie und Umwelt in Einklang gebracht.

1.         Der Inhalt der neuen Leitlinien im Einzelnen

Die Leitlinien untergliedern sich inhaltlich im Wesentlichen in ein Kapitel zum Anwendungsbereich und den Begriffsbestimmungen (Kapitel 2), ein Kapitel mit den im Anwendungsbereich der Leitlinien allgemeingültigen Kriterien zur Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV (Kapitel 3) und ein Kapitel mit speziellen Vereinbarkeitskriterien zu den verschiedenen, in diesem Abschnitt näher bestimmten Beihilfegruppen (Kapitel 4).

1.1  Anwendungsbereich und Begriffsbestimmungen

Kapitel 2.1 bestimmt den Anwendungsbereich der Leitlinien für Beihilfen, die gewährt werden, um wirtschaftliche Tätigkeiten in einer Weise zu fördern, die den Umweltschutz verbessert. Zum anderen umfassen sie die folgenden in Abschnitt 2.2 aufgelisteten Beihilfen zur Förderung wirtschaftlicher Tätigkeiten im Energiesektor:

a) Beihilfen zur Verringerung und zum Abbau von Treibhausgasemissionen, u.a. durch die Förderung von erneuerbaren Energien und Energieeffizienz,

b) Beihilfen zur Verbesserung der Gesamtenergieeffizienz und der Umweltbilanz von Gebäuden

c) Beihilfen für den Erwerb oder das Leasing von sauberen Fahrzeugen (für den Luft-, Straßen-, Schienen-, Binnenschiffs- und Seeverkehr) und von sauberen mobilen Service-Geräten sowie für die Nachrüstung von Fahrzeugen und mobilen Service-Geräten,

d) Beihilfen für den Aufbau der Lade- und Tankinfrastruktur für saubere Fahrzeuge,

e) Beihilfen für Ressourceneffizienz und zur Unterstützung des Übergangs zu einer Kreislaufwirtschaft,

f) Beihilfen zur Vermeidung oder Verringerung von nicht durch Treibhausgase bedingter Umweltverschmutzung,

g) Beihilfen für die Sanierung von Umweltschäden, die Rehabilitierung natürlicher Lebensräume und Ökosysteme, den Schutz bzw. die Wiederherstellung der Biodiversität und die Umsetzung naturbasierter Lösungen für die Anpassung an den Klimawandel und den Klimaschutz,

h) Beihilfen in Form einer Ermäßigung von Steuern oder steuerähnlichen Abgaben,

i) Beihilfen zur Gewährleistung der Stromversorgungssicherheit,

j) Beihilfen für Energieinfrastruktur,

k) Beihilfen für Fernwärme und Fernkälte,

l) Beihilfen in Form einer Ermäßigung der Stromverbrauchsabgaben für energieintensive Unternehmen,

m) Beihilfen für die Stilllegung von Kohle-, Torf- oder Ölschieferkraftwerken und die Beendigung des Abbaus von Kohle, Torf oder Ölschiefer,

n) Beihilfen für Studien oder Beratungsleistungen zu Klima-, Umweltschutz- und Energiefragen.

Rn. 13 grenzt den Anwendungsbereich insofern ein, dass die Leitlinien für Beihilfen für die Entwicklung und Herstellung umweltfreundlicher Produkte, Maschinen, Anlagen, Geräte und Beförderungsmittel, die mit einem geringeren Einsatz natürlicher Ressourcen betrieben werden sollen, sowie Maßnahmen in Produktionsbetrieben oder anderen Produktionseinheiten zur Verbesserung der Sicherheit oder der Hygiene keine Anwendung finden. Ebenso wenig finden die Leitlinien Anwendung auf Beihilfen im Anwendungsbereich des FuEuI-Rahmens, Beihilfen im Anwendungsbereich des Agrarrahmens und der Leitlinien für Fischerei und Aquakultur und Beihilfen für Kernenergie. Rn. 14 stellt klar, dass keine Beihilfen für Unternehmen in Schwierigkeiten gewährt werden dürfen.

Kapitel 2 schließt mit einer Auflistung der für die Zwecke der Leitlinien geltenden Begriffsbestimmungen (Kapitel 2.4, Rn. 19).

1.2 Allgemeine Kriterien zur Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV

Eine der wohl augenscheinlichsten Änderungen findet sich in Kapitel 3 und geht auf das EuGH-Urteil Hinkley Point (C-594/18 P) zurück. In seinem Urteil hatte der EuGH ausgeführt, dass eine staatliche Beihilfe nach Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, wenn sie drei Voraussetzungen erfüllt: Zum einen muss sie – als positive Voraussetzung – zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete bestimmt sein. Zum anderen darf sie – als negative Voraussetzung – die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Schließlich müssen die positiven Auswirkungen der Beihilfe die negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel überwiegen. NICHT erforderlich ist demnach aber, dass mit der Beihilfe ein Ziel von gemeinsamem Interesse verfolgt wird oder ein Marktversagen nachgewiesen werden muss. Letzteres hatte die Kommission nach dem in den alten Leitlinien vorgesehenen Prüfschema noch vorausgesetzt (siehe Rn. 27 der alten Leitlinien).

Diese vom EuGH hervorgehobenen Grundsätze hat die Kommission in Kapitel 3 der neuen Leitlinien als neues Prüfschema zur Prüfung der Binnenmarktvereinbarkeit nach Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV übernommen. So regelt Kapitel 3.1 (Rn. 23 ff.) die positive Voraussetzung, dass die Beihilfe die Entwicklung eines Wirtschaftszweiges fördern muss. Kapitel 3.2 (Rn. 34 ff.) regelt die negative Voraussetzung, nach der eine Beihilfemaßnahme die Handelsbeziehungen nicht in einer Weise verändern darf, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Und Kapitel 3.3 enthält schließlich Regelungen zur Abwägung der positiven Effekte der Beihilfe gegen die negativen Effekte auf die Handelsbeziehungen (Rn. 71 ff.).

1.2.1 Positive Voraussetzung: Förderung der Entwicklung eines Wirtschaftszweigs (Rn. 23 ff.)

Die in Kapitel 3.1 geregelte positive Voraussetzung des Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV enthält im Kern drei Unterpunkte:

So muss der notifizierende Mitgliedsstaat konkretisieren, welche Entwicklung von welchen Wirtschaftszweig gefördert werden soll (Rn. 23). Beihilfen können hierbei die Entwicklung eines Wirtschaftszweiges fördern, wenn dadurch die Nachhaltigkeit des betroffenen Wirtschaftszweigs erhöht wird. Sie können aber auch gewährleisten, dass die geförderte Tätigkeit fortgesetzt werden kann, ohne unverhältnismäßige Umweltschäden zu verursachen. Oder sie können der Förderung der Entwicklung der „grünen Wirtschaft“ dienen.  Schließlich ist es im Übrigen maßgeblich, ob und wie die Beihilfe zu den Zielen der Klima-, Umweltschutz- und Energiepolitik der Union beiträgt (Rn. 25).

Der außerdem erforderliche Anreizeffekt der Beihilfe kann insbesondere angenommen werden, wenn der Beihilfenempfänger seine Aktivitäten ändert, eine zusätzliche oder eine umweltfreundlichere Wirtschaftsaktivität aufnimmt, die er ohne die Beihilfe so nicht aufgenommen hätte (Rn. 26). Der Anreizeffekt wird in der Regel zu verneinen sein, wenn die jeweilige Aktivität bereits vor Antragstellung begonnen hat (Rn. 29).

Schließlich darf durch die geförderte Tätigkeit, durch die Beihilfemaßnahme selbst oder durch die mit ihr verbundenen Bedingungen nicht gegen Bestimmungen des Unionsrechts verstoßen werden (Rn. 33).

1.2.2 Negative Voraussetzung: Keine Veränderung der Handelsbeziehungen in einer Weise, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft

Die in Kapitel 3.2 geregelte negative Voraussetzung des Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV gliedert sich in Prüfungen der Erforderlichkeit, der Geeignetheit und der Angemessenheit der jeweiligen Beihilfe und eine anschließende Prüfung der Vermeidung übermäßiger negativer Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel.

In Kapitel 3.2 werden zunächst Anforderungen an die Erforderlichkeit der jeweiligen Beihilfemaßnahme gestellt: Die Beihilfemaßnahme muss demnach dazu dienen, ein verbleibendes Marktversagen zu beheben. In Rn. 34 (a) bis (d) wird aufgeführt, welche Formen von Marktversagen im Zusammenhang mit Umweltschutz und Energie hauptsächlich auftreten (z.B. kein angemessener Preis für Umweltverschmutzung). Bei der Prüfung der Erforderlichkeit sind bereits ergriffene Strategien oder Maßnahmen, die auf die Behebung des gleichen Marktversagens zielen, zu berücksichtigen (wie z.B. das EU-Emissionshandelssystem oder CO2-Steuern, Rn. 35 f.).

Im Rahmen der dann folgenden Angemessenheitsprüfung muss die beabsichtigte Beihilfemaßnahme zum einen im Vergleich zu anderen politischen Instrumenten als geeignet anzusehen sein. So stünden den Mitgliedsstaaten grundsätzlich z.B. auch marktbasierte Instrumente oder Regulierungsinstrumente zur Verfügung (Rn. 40). Außerdem sollte die beabsichtigte Maßnahme nicht im Widerspruch zu solchen Mechanismen stehen, die bereits spezifisch die zu einem Marktversagen führenden (externen) Effekte adressieren (wie der Emissionshandel oder das Verursacherprinzip/„polluter pays principle“, Rn. 41 f.).

Zum anderen muss der jeweilige Mitgliedsstaat darlegen, warum die gewählte Form der Beihilfe gegenüber anderen Beihilfeformen die geeignetere ist und er nicht solche Instrumente wählt, die die Handelsbeziehungen potenziell weniger beeinträchtigen, wie beispielsweise rückzahlbare Vorschüsse, Steuergutschriften oder Kredite (Rn. 43-46).

Schließlich regeln die Rn. 47 ff., dass eine Beihilfe die allgemeine Voraussetzung der Angemessenheit, erfüllt, soweit sie nicht über das zur Verwirklichung des jeweiligen Klima-, Umweltschutz- oder Energieziels erforderliche Minimum hinausgeht.

Rn. 48 regelt hierbei den Grundsatz, dass die Beihilfe in der Regel hierzu den Nettokosten zu entsprechen hat, die im Vergleich zur kontrafaktischen Fallkonstellation ohne Beihilfe zusätzlich anfallen, um das Ziel zu verwirklichen. Rn. 49 f. führt aus, dass die Beihilfe als angemessen erachtet wird, wenn ihre Höhe durch eine den dort angeführten Anforderungen entsprechende Ausschreibung ermittelt wird. Die Rn. 51 ff. enthalten Ausführungen zur Darlegung des kontrafaktischen Szenarios durch die Mitgliedsstaaten und gibt die Berechnungsmethode zur Berechnung der Finanzierungslücke vor. Rn. 55 regelt, dass Mitgliedsstaaten in Ausnahmefällen – wenn diese nicht berechnet werden kann – anstelle der üblichen ex ante-Kalkulation Kompensationsmodelle errechnet werden können, die eine Mischung aus ex ante und ex post- oder reine ex post-Mechanismen vorsehen, wie z.B. Claw-Back-Klauseln oder Überwachungsmechanismen. Rn. 56 f. gibt schließlich vor, inwiefern Kumulierungen mit anderen Beihilfen möglich sind, während die Rn. 58 ff. Transparenzvorschriften enthalten.

Die Rn. 63 ff. schließen Kapitel 3.2 mit Ausführungen dazu, wann eine Beihilfe zu übermäßigen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel führt, selbst wenn sie erforderlich, geeignet, angemessen und transparent ist.

1.2.3 Abwägung der positiven Auswirkungen der Beihilfe gegen die negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel

Kapitel 3.3 enthält als finalen Prüfungsschritt die Abwägung der positiven Auswirkungen der Beihilfe gegen die negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel. Auf der einen Seite sind demnach der positive Beitrag der Maßnahme zu entsprechenden unionsrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen (hier insbesondere die Ziele des Europäischen Klimagesetzes und des Klima- und energiepolitischen Rahmens bis 2030, vgl. Rn. 71). Auf der anderen Seite stehen die negativen Auswirkungen auf die Wettbewerbs- und Handelsbedingungen, wobei insbesondere bei Maßnahmen zugunsten von fossilen Brennstoffen die negativen Auswirkungen überwiegen dürften, vgl. Rn. 74.

1.3 Spezifische Vereinbarkeitskriterien

Kapitel 4 enthält die spezifischen Vereinbarkeitskriterien für die in den insgesamt dreizehn verschiedenen Abschnitten des Kapitels behandelten Beihilfemaßnahmen. Hierbei handelt es sich um Beihilfen zur Verringerung und zum Abbau von Treibhausgasemissionen, u.a. durch die Förderung von erneuerbaren Energien und von Energieeffizienz (Kapitel 4.1), Beihilfen zur Verbesserung der Gesamtenergieeffizienz und der Umweltbilanz von Gebäuden (Kapitel 4.2), Beihilfen für saubere Mobilität (Kapitel 4.3), Beihilfen für Ressourceneffizienz und zur Unterstützung des Übergangs zu einer Kreislaufwirtschaft (Kapitel 4.4), Beihilfen zur Vermeidung oder Verringerung von nicht durch Treibhausgase bedingter Umweltverschmutzung (Kapitel 4.5), Beihilfen für die Sanierung von Umweltschäden, die Rehabilitierung natürlicher Lebensräume und Ökosysteme, den Schutz bzw. die Wiederherstellung der Biodiversität und die Umsetzung naturbasierter Lösungen für die Anpassung an den Klimawandel und den Klimaschutz (Kapitel 4.6), Beihilfen in Form einer Ermäßigung von Steuern oder steuerähnlichen Abgaben (Kapitel 4.7), Beihilfen zur Gewährleistung der Stromversorgungssicherheit (Kapitel 4.8), Beihilfen für Energieinfrastruktur (Kapitel 4.9), Beihilfen für Fernwärme und Fernkälte (Kapitel 4.10), Beihilfen in Form einer Ermäßigung der Stromabgaben für energieintensive Unternehmen (Kapitel 4.11), Beihilfen für die Stilllegung von Kohle-, Torf- oder Ölschieferkraftwerken und die Beendigung des Abbaus von Kohle, Torf oder Ölschiefer (Kapitel 4.12), Beihilfen für Studien oder Beratungsleistungen zu Klima-, Umweltschutz- und Energiefragen (Kapitel 4.13).

2.        Neuerungen

Im Übrigen sehen die neuen Leitlinien im Wesentlichen folgende Änderungen und Anpassungen vor:

Ausweitung der Kategorien von Investitionen und Technologien, die die Mitgliedsstaaten fördern können

Förderfähig sind nunmehr alle Technologien, die den europäischen Grünen Deal voranbringen. Ferner sind die Erläuterungen zu Beihilfen zur Verringerung oder Vermeidung von Treibhausgasemissionen in einem einzigen Abschnitt zusammengeführt und es wurden neue Beihilfeinstrumente (wie z.B. CO2-Differenzverträge, vgl. Rn. 121) eingeführt, um Mitgliedstaaten bei der erforderlichen Ökologisierung der Industrie zu unterstützen. Außerdem sind nun Beihilfebeträge von bis zu 100 % der Finanzierungslücke möglich.

Erläuterungen zu Beihilfen für zahlreiche für den Grünen Deal relevante Bereiche (z.B. nicht durch Treibhausgas bedingte Umweltverschmutzung)

Die neuen Leitlinien enthalten Abschnitte mit Erläuterungen zu Bereichen wie Lärmbelästigung, Ressourceneffizienz und Kreislaufwirtschaft, Biodiversität und Sanierung von Umweltschäden und vor allem eigene Abschnitte für Schlüsselbereiche wie die Energieeffizienz von Gebäuden oder saubere Mobilität.

Anpassung der Vorschriften über Ermäßigungen bestimmter Stromverbrauchsabgaben für energieintensive Unternehmen

Die angepassten Vorschriften sollen vor allem verhindern, dass Tätigkeiten in bestimmten Wirtschaftszweigen aufgrund solcher Abgaben an Standorte mit gar keinen oder weniger anspruchsvollen Umweltschutzvorschriften verlagert werden. So sind nun Ermäßigungen bei allen Abgaben möglich, die zur Finanzierung von Dekarbonisierungsmaßnahmen oder sozialen Maßnahmen dienen. Zusätzlich wurden die Vorschriften so angepasst, dass sie schrittweise Dekarbonisierung energieintensiver Unternehmen besser unterstützen (u.a. durch Kopplung der Abgabenermäßigungen an eine Verpflichtung zur Verringerung des CO2-Fußabdrucks).

Schutzvorkehrungen zur Sicherstellung des wirksamen Einsatzes der Beihilfen, dort wo sie für eine Verbesserung des Klima- und Umweltschutzes erforderlich sind

Die Beihilfen sollen auf das zur Erreichung der Umweltziele erforderliche Maß beschränkt bleiben. Zu diesem Zweck werden die Mitgliedstaaten nun in verschiedenen Abschnitten dazu verpflichtet, bei großen Beihilfemaßnahmen, die Interessenträger zu den wichtigsten Merkmalen der Maßnahme zu konsultieren (so z.B. für Beihilfen in Höhe von über 150 Mio. EUR in Kapitel 4.1 oder Beihilfen in Höhe von über 100 Mio. EUR in Kapitel 4.8).

Erhöhung der Flexibilität und Straffung von Vorschriften

Insbesondere ist im Gegensatz zu den alten Leitlinien eine Einzelanmeldung grüner Großprojekte, die auf Grundlage von bereits genehmigten Beihilferegelungen durchgeführt werden, nicht mehr notwendig.

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